陳彥斌：“十三五”規(guī)劃綱要關(guān)于宏觀調(diào)控的新思路
作者陳彥斌系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長，本文刊于5月4日《光明日報(bào)》。
前不久發(fā)布的“十三五”規(guī)劃綱要，對未來五年宏觀調(diào)控的總體思路進(jìn)行了全面闡述。與“十二五”規(guī)劃相比，“十三五”期間宏觀調(diào)控在目標(biāo)和工具等四大方面體現(xiàn)出明確的新思路。
宏觀調(diào)控目標(biāo)發(fā)生較大調(diào)整，將擴(kuò)大就業(yè)列為首要目標(biāo)，并高度重視提高效益與防控風(fēng)險(xiǎn)
“十三五”規(guī)劃綱要指出，未來五年宏觀調(diào)控將“更加注重?cái)U(kuò)大就業(yè)、穩(wěn)定物價、調(diào)整結(jié)構(gòu)、提高效益、防控風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)環(huán)境”，與“十二五”規(guī)劃“處理好保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和管理通脹預(yù)期的關(guān)系”的表述明顯不同。
一是“擴(kuò)大就業(yè)”取代“經(jīng)濟(jì)增長”首次成為宏觀調(diào)控的首要目標(biāo)，表明政府調(diào)控思路從“增長為本”轉(zhuǎn)向“民生為本”，增進(jìn)民生福祉已成為現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)。另外，在經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩的態(tài)勢下，“十三五”期間每年需要解決的就業(yè)人數(shù)仍然維持在2500萬人左右，大學(xué)生就業(yè)壓力尤其大。
二是時隔二十年后再度提出“提高效益”。“九五”規(guī)劃將“提高投資效益”列為宏觀調(diào)控的目標(biāo)，主要是為了解決“八五”期間普遍存在的投資效率過低的問題。“十三五”期間再度提出“提高效益”，則是為了應(yīng)對國有企業(yè)與產(chǎn)能過剩行業(yè)虧損日益嚴(yán)重等問題，有其必要性與迫切性。2015年國有企業(yè)利潤同比降幅達(dá)到21.9%，產(chǎn)能過剩嚴(yán)重的采礦業(yè)利潤降幅更達(dá)到58.2%。要想實(shí)現(xiàn)“提高效益”目標(biāo)，需要停止大規(guī)模的低效率投資、加速“僵尸企業(yè)”有序退出以及對瀕臨破產(chǎn)企業(yè)實(shí)施資產(chǎn)重組，更需要切實(shí)深化國企與要素價格改革以激活經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動力。因此，“提高效益”不應(yīng)長期成為宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)。
三是首次明確地將“防控風(fēng)險(xiǎn)”納入宏觀調(diào)控目標(biāo)體系。“十三五”期間中國面臨多重風(fēng)險(xiǎn)疊加的局面，重視防控風(fēng)險(xiǎn)十分有必要。其一，債務(wù)率快速上升導(dǎo)致“債務(wù)—通縮”風(fēng)險(xiǎn)加劇。金融危機(jī)以來全社會債務(wù)率由2008年的184.6%大幅上升至2014年底的278.9%，而總需求疲軟背景下通縮壓力加大，使得“債務(wù)—通縮”跡象愈加明顯。其二，銀行壞賬率不斷攀升導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)加大。2015年底商業(yè)銀行壞賬率達(dá)到1.67%，關(guān)注類貸款占比達(dá)到3.79%，二者均為近十年的最高點(diǎn)且呈明顯上升態(tài)勢。其三，“下行式泡沫”形成和破裂的風(fēng)險(xiǎn)加劇。由于實(shí)體經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，資金“脫實(shí)向虛”的規(guī)模不斷加大，導(dǎo)致資產(chǎn)價格的不穩(wěn)定性驟增，去年A股市場的暴漲暴跌就是“下行式泡沫”的突出表現(xiàn)，對中國經(jīng)濟(jì)更為重要的房地產(chǎn)價格如果在未來出現(xiàn)類似波動，可能產(chǎn)生更大的破壞力。
宏觀調(diào)控工具更加合理，將以財(cái)政政策與貨幣政策為主體，并注重對財(cái)政與貨幣政策配合、預(yù)期管理和宏觀審慎政策等手段的運(yùn)用
“十三五”規(guī)劃綱要指出，“完善以財(cái)政政策、貨幣政策為主，產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策、消費(fèi)政策、價格政策協(xié)調(diào)搭配的政策體系”，而“十二五”規(guī)劃則是“加強(qiáng)各項(xiàng)政策協(xié)調(diào)配合”，并未區(qū)分政策之間的主次關(guān)系。由于宏觀調(diào)控的定位愈加清晰，當(dāng)前確立以財(cái)政政策與貨幣政策為主的宏觀調(diào)控體系是正確方向，也與宏觀經(jīng)濟(jì)理論及最新實(shí)踐更為接近。未來還應(yīng)更加凸顯貨幣政策的地位，因?yàn)樨泿耪邔傂枨蟛▌舆M(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)比其他宏觀政策更靈活、更及時、更有效，而且“債務(wù)—通縮”等棘手問題也要靠貨幣政策才能應(yīng)對。此外，“十三五”規(guī)劃綱要中關(guān)于宏觀調(diào)控工具的闡述還新增了三點(diǎn)重要內(nèi)容。
一是“增強(qiáng)財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)性”。以往財(cái)政政策得到了地方財(cái)政的積極配合，能及時有效地實(shí)施逆向調(diào)節(jié)，但是目前地方政府債務(wù)高企壓縮了財(cái)政政策的空間，抑制了財(cái)政政策的調(diào)控效果。利用貨幣政策緩解通縮壓力則能有效減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，從而拓寬財(cái)政政策的操作空間。據(jù)測算，通脹率上升2個百分點(diǎn)可使財(cái)政支出增速提高4.7~5.7個百分點(diǎn)。但也要謹(jǐn)防財(cái)政與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合演化為會導(dǎo)致惡性通貨膨脹的“財(cái)政貨幣化”問題。
二是“改善與市場的溝通，增強(qiáng)可預(yù)期性和透明度”。國際金融危機(jī)以來，美歐國家通過加強(qiáng)市場溝通與提高政策透明度的方式，引導(dǎo)公眾預(yù)期向政策目標(biāo)靠攏，提高了貨幣政策的效率。目前中國貨幣政策正處于轉(zhuǎn)型期，數(shù)量型調(diào)控效率降低而價格型調(diào)控尚未完全建立，更需要預(yù)期管理來彌補(bǔ)貨幣政策調(diào)控效率的不足。據(jù)測算，強(qiáng)化預(yù)期管理能夠?qū)⒛壳爸袊泿耪叩恼{(diào)控效率提高40%左右。
三是“加強(qiáng)金融宏觀審慎管理制度建設(shè)”。金融體系的順周期性會強(qiáng)化實(shí)體經(jīng)濟(jì)的波動幅度，需要通過宏觀審慎政策對其進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，從而在經(jīng)濟(jì)上升周期主動抑制金融體系風(fēng)險(xiǎn)的過度承擔(dān)，在經(jīng)濟(jì)下行周期增強(qiáng)金融體系的彈性和自愈能力。在“防控風(fēng)險(xiǎn)”成為調(diào)控目標(biāo)的背景下，加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管非常有必要。同時，“十三五”規(guī)劃綱要首次提出“構(gòu)建貨幣政策與審慎管理相協(xié)調(diào)的金融管理體制”，這與國際金融危機(jī)以來發(fā)達(dá)國家宏觀政策的改革方向相一致，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明，這有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與金融穩(wěn)定的雙重目標(biāo)。
宏觀調(diào)控更具針對性，將繼續(xù)加大定向調(diào)控力度
“十三五”規(guī)劃綱要指出，“在區(qū)間調(diào)控的基礎(chǔ)上加強(qiáng)定向調(diào)控”、“采取精準(zhǔn)調(diào)控措施”及“更好發(fā)揮財(cái)政政策對定向調(diào)控的支持作用”，這是“十二五”規(guī)劃所未提及的。在目前常規(guī)調(diào)控政策空間收緊且效率下降的背景下，通過定向調(diào)控加大對“三農(nóng)”、小微企業(yè)等薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域的支持力度，有助于協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與結(jié)構(gòu)調(diào)整。近幾年，西方國家也在使用結(jié)構(gòu)性政策以幫助經(jīng)濟(jì)擺脫低迷狀況，比如美國的定期證券借貸便利和歐洲央行的定向長期再融資操作等。但是，定向調(diào)控只能是非常時期的權(quán)宜之計(jì)，而不應(yīng)成為宏觀調(diào)控的常態(tài)手段。無論是財(cái)政政策還是貨幣政策均無法根治中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的問題，其癥結(jié)在于市場化改革仍不到位。此外，長期依靠定向調(diào)控，很可能會演化為以宏觀調(diào)控之名行微觀干預(yù)之實(shí)，這與“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”的市場化改革大方向是相背離的。
宏觀調(diào)控方式更加靈活，明確提出“相機(jī)調(diào)控”原則
宏觀政策應(yīng)遵循規(guī)則還是相機(jī)抉擇，這一直是學(xué)界爭論的焦點(diǎn)。在國際金融危機(jī)以前，實(shí)施通脹目標(biāo)制國家的成功經(jīng)驗(yàn)使得宏觀政策應(yīng)遵循規(guī)則的觀點(diǎn)更為主流，但國際金融危機(jī)以后，學(xué)術(shù)界認(rèn)識到物價穩(wěn)定不足以保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與金融穩(wěn)定，故政策應(yīng)保持一定的靈活性。美國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定正是因?yàn)椴扇×讼鄼C(jī)抉擇的方式，才能在危機(jī)后迅速做出反應(yīng)，為其經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇打下基礎(chǔ)。
遵循“相機(jī)調(diào)控”原則也符合當(dāng)前我國的國情。在通縮壓力加大而流動性相對充裕的背景下，CPI很可能會保持低位運(yùn)行而難以反映實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況，因此單獨(dú)錨定通脹目標(biāo)并不可取。此外，在以三期疊加和四大紅利放緩為核心的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，就業(yè)和增長等指標(biāo)均可能超預(yù)期變動，故需要提高宏觀調(diào)控的及時性與靈活性。當(dāng)然，“相機(jī)調(diào)控”不應(yīng)錨定過多目標(biāo)，否則會導(dǎo)致時間不一致性等問題，從而降低調(diào)控效率。比如前幾年我們曾經(jīng)在“穩(wěn)增長”、“控通脹”、“調(diào)結(jié)構(gòu)”和“防風(fēng)險(xiǎn)”等目標(biāo)之間不斷切換，結(jié)果導(dǎo)致公眾預(yù)期紊亂而沒有妥善解決增速下滑、風(fēng)險(xiǎn)加大和結(jié)構(gòu)失衡等問題。
