萬(wàn)喆：國(guó)務(wù)院的這項(xiàng)大改革，等了足足22年
作者萬(wàn)喆系中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院客座研究員，本文刊于8月25日俠客島微信公眾號(hào)。
中國(guó)人常說，“有多少錢就辦多大的事兒”。說的就是一個(gè)簡(jiǎn)單的道理，財(cái)權(quán)與事權(quán)要統(tǒng)一。
昨天，國(guó)務(wù)院網(wǎng)站上公布了一個(gè)文件：《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》。規(guī)格很高，是國(guó)務(wù)院下發(fā)的，指導(dǎo)中央和地方財(cái)政關(guān)系的一個(gè)文件，具體涉及怎么花錢辦事的問題。
熟悉中國(guó)歷史的島友都應(yīng)該知道，中國(guó)幾千年的歷史中，中央和地方的關(guān)系一直是政治的核心問題，有時(shí)候是弱中央強(qiáng)地方，就會(huì)造成諸侯割據(jù)，偶爾是強(qiáng)中央弱地方，使地方發(fā)展遲滯，但更多的是地方和中央在微妙的權(quán)力“拔河”中尋求平衡。
這個(gè)在中央和地方的財(cái)稅關(guān)系中，表現(xiàn)得更明顯。
分稅制
一提到中央和地方的財(cái)稅關(guān)系，必然會(huì)聯(lián)想到1994年實(shí)行的“分稅制”改革。這場(chǎng)改革被認(rèn)為具有標(biāo)志性和轉(zhuǎn)折性意義，一直影響到現(xiàn)在。
改革開放后，為激活地方的活力，開始“分灶吃飯”。當(dāng)時(shí)的改革思路跟小崗村摁手印一樣，包干制。中央充分授權(quán)地方去闖去試，獲得的財(cái)政收益也更大程度上傾向于留給地方。這個(gè)中央“拱手而治”的模式，對(duì)于沖破舊體制很有用。
大包干的財(cái)政體制，使地方擁有相當(dāng)財(cái)權(quán)，中央的宏觀調(diào)控能力不斷削弱，形成了“弱中央”狀態(tài)。以至于到了上世紀(jì)80年代末，中央財(cái)政捉襟見肘，不得不通過各種名目向富裕的地方財(cái)政借錢。
為了改變這種“弱勢(shì)”，中央進(jìn)行了分稅制改革，主要是收錢收權(quán)。果不其然，立竿見影。時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)的項(xiàng)懷誠(chéng)后來回憶說，1994年2月，他焦急地等待當(dāng)年1月的稅收數(shù)字。最后的結(jié)果是，環(huán)比增長(zhǎng)61%，讓項(xiàng)懷誠(chéng)“高興得無法形容”。
這一改革，徹底扭轉(zhuǎn)了中央和地方的收入格局。財(cái)權(quán)的上收，中央對(duì)地方也有了更大的指揮權(quán)。但這次改革主要為解決中央的財(cái)政危機(jī)，改革并不徹底，遺留了不少問題。
用昨天公布的文件來說：
“現(xiàn)行的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，主要表現(xiàn)在：政府職能定位不清，一些本可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或社會(huì)提供的事務(wù)，財(cái)政包攬過多，同時(shí)一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財(cái)政承擔(dān)不夠;中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過多，地方?jīng)]有擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的支出責(zé)任;不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項(xiàng)較多;省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范;有的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。”
也就是說，財(cái)權(quán)和事權(quán)并不統(tǒng)一。
不差錢與沒錢的
所以說，1994年分稅制改革后，中央重新上收了財(cái)政收入權(quán)，但對(duì)財(cái)政支出權(quán)的調(diào)整有限，省級(jí)以下各級(jí)政府需負(fù)責(zé)提供重要的社會(huì)支持和幾乎所有的公共服務(wù)。簡(jiǎn)單地說，財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下放。用一句通俗的話來概括，就是“中央財(cái)政喜氣洋洋、省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)、縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹喊叫娘”。
我們可以從一組數(shù)據(jù)看到這種變化。
改革后，1994年地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重由上一年77.98%劇降到44.30%，但地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重69.72%，幾乎與上年度71.74%持平。格局就此成型。2015年，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的54.52%，而支出占全國(guó)的85.46%。
巧婦難為無米之炊。通俗地說，對(duì)地方來說，責(zé)任一大堆，錢卻跟不上，這就尷尬了。
所以，分稅制后，籌錢發(fā)展，成為很多基層政府最最著急的事。于是就使出各種各樣的法子出來掙錢。土地財(cái)政、舉債發(fā)展、壓縮公共服務(wù)推向市場(chǎng)等等，都是在這個(gè)事權(quán)與財(cái)權(quán)不相配的財(cái)稅體制下產(chǎn)生的應(yīng)變之策，也產(chǎn)生很多令人深惡痛絕的現(xiàn)象。
比如，土地財(cái)政。
1994年的分稅制改革將城市土地有償使用收入、土地增值稅、房產(chǎn)稅全部劃歸地方政府。土地開發(fā)自然成了地方政府的金娃娃、搖錢樹、聚寶盆和救命稻草。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入和11個(gè)房地產(chǎn)相關(guān)稅種稅收占當(dāng)年全國(guó)商品房銷售額的81.7%。而土地財(cái)政貢獻(xiàn)了地方財(cái)政收入的35.63%，與土地、房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)的稅收占地方一般預(yù)算收入已接近28%?？梢娖渲g的因果關(guān)系。
事實(shí)上，2003-2015年間土地轉(zhuǎn)讓金與地方一般預(yù)算收入之比平均為49.74%，支撐了地方收入的半壁江山。
既然土地成為各級(jí)地方政府財(cái)政的重中之重，效果之一就是房地產(chǎn)價(jià)格的飛漲。在抬高房地產(chǎn)價(jià)格方面，地方政府和開發(fā)商的利益是高度一致的。地方政府提高土地價(jià)格，而開發(fā)商自然把土地成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。
同時(shí)，地方政府為了競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)落戶，拼命向企業(yè)提供廉價(jià)土地和勞動(dòng)力，企業(yè)則從收益中劃出更多的財(cái)富反饋地方。地方政府其實(shí)在變相幫助企業(yè)完成原始積累，同時(shí)賺取差價(jià)。
又比如，地方債危機(jī)。
光賣土地還是夠不上發(fā)展的速度，基層政府還是缺錢。咋辦?向銀行借錢。
當(dāng)前造成地方債務(wù)的很大原因是基建。我國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)確實(shí)不足，公路密度、鐵路密度與發(fā)達(dá)國(guó)家相比都有較大差距。但是一方面財(cái)政上中央和地方倒掛，地方上錢少建設(shè)任務(wù)重;另一方面基建項(xiàng)目投資大時(shí)間長(zhǎng)，地方債務(wù)償還期限卻過短，造成短債長(zhǎng)投。于是長(zhǎng)期資金錯(cuò)配、時(shí)間錯(cuò)配、資源錯(cuò)配。這也導(dǎo)致了銀行壞賬一坨坨，地方債貢獻(xiàn)不小。
地方債不僅綁架了政府本身的信用，還承擔(dān)了相關(guān)國(guó)有銀行、企業(yè)等債務(wù)的信用風(fēng)險(xiǎn)，地方政府與地方國(guó)企、金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，可能從道德風(fēng)險(xiǎn)演變成信用風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、甚至系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。
同時(shí)，因?yàn)槿卞X，地方不得不發(fā)揮“八仙過海”的精神，上天入地要資金，一方面跑部錢進(jìn)要政策要支持，另一方面又要自己組建融資平臺(tái)到處籌錢。這期間的尋租和腐敗，早已人盡皆知。
這政府既然以GDP發(fā)展為導(dǎo)向，自然會(huì)產(chǎn)生“嫌貧愛富”的心理。對(duì)來錢的項(xiàng)目事必躬親，對(duì)花錢的項(xiàng)目總是心存芥蒂。
這其中就苦了醫(yī)療、教育這些本該屬于政府支出的公共服務(wù)。
當(dāng)時(shí)，很多地方迷信市場(chǎng)，覺得市場(chǎng)是解決效率問題的“萬(wàn)能藥”。所以對(duì)公立醫(yī)院的盈利不佳狀況，不少地方以協(xié)議轉(zhuǎn)讓、掛牌拍賣等作法，往市場(chǎng)推，以擺脫財(cái)政“負(fù)擔(dān)”，實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)化”運(yùn)營(yíng)。這個(gè)弊端自不待言。
《國(guó)際統(tǒng)計(jì)年鑒》2013年的數(shù)據(jù)顯示：中國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重不僅低于10.60%的世界平均水平，而且低于平均水平為5.28%的低收入國(guó)家;政府醫(yī)療衛(wèi)生支出在醫(yī)療衛(wèi)生總支出中的比重較低，且低于我國(guó)社會(huì)衛(wèi)生支出和個(gè)人衛(wèi)生支出在衛(wèi)生總支出中所占的比重。
包括醫(yī)療在內(nèi)的非營(yíng)利性領(lǐng)域如教育等，都不同程度被甩了包袱。
目前，在財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出中，中央政府與地方政府支出之比為15∶85。大量公共事務(wù)由地方政府承擔(dān)，造成地方政府公共支出的成本與收益不對(duì)等，很容易讓地方政府行為產(chǎn)生扭曲。
權(quán)責(zé)利要統(tǒng)一
制度建設(shè)上的重要基準(zhǔn)是權(quán)責(zé)對(duì)等，否則，此機(jī)制就難以長(zhǎng)期正常運(yùn)行。
回首看來，1994年的分稅制改革適應(yīng)了時(shí)代的需要，但對(duì)歷史而言，只能算是一個(gè)過渡。所謂“分稅制”并不能算是一套完備的制度，更應(yīng)該說是框架而非系統(tǒng)性制度。
中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)并沒有真的理順分清，有錢的不管辦事，辦事的沒有余糧，權(quán)責(zé)錯(cuò)配導(dǎo)致配置扭曲，長(zhǎng)期運(yùn)行，產(chǎn)生了實(shí)體空心化、資產(chǎn)泡沫化的異象，也使地方政府一方面在當(dāng)?shù)匾换I莫展，債務(wù)高企，基建落后;對(duì)中央機(jī)構(gòu)趨之若鶩，各種“駐京辦”屢禁不止，“跑部錢進(jìn)”如火如荼。另一方面又屢屢“出事”，在夾縫中成為腐敗滋生的沃土?；鶎尤罕姾懿粷M意，生活幸福度沒有得到實(shí)質(zhì)提高。
地方政府財(cái)政建設(shè)缺乏有效的制度安排，不但會(huì)使其職能轉(zhuǎn)化無法到位，公共服務(wù)提供無法到位，也會(huì)為因在黑白之間無法選擇而大開灰色通道之門，而因此產(chǎn)生的市場(chǎng)失靈、政策失誤、系統(tǒng)失調(diào)都會(huì)最終成為民眾的巨大負(fù)擔(dān)。
房?jī)r(jià)不能漲到天上去。債務(wù)不能藏到地底去。醫(yī)療、教育這些公共服務(wù)是為了讓我們更加相互有愛而不是相殺相害。
與此同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到，分稅制是、但并不完全是造成市場(chǎng)扭曲的原因。與之不相匹配的各項(xiàng)財(cái)政、法律等政策均存在著權(quán)責(zé)不清或不對(duì)等的狀況，這才是一起綜合造就了現(xiàn)在的整體結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配和矛盾的根本原因。
分稅制延續(xù)了22年，毛病多多。當(dāng)時(shí)出臺(tái)改革，為了解決中央的財(cái)政危機(jī)，如今，中央的財(cái)政充裕，卻沒能繼續(xù)加把勁，解決分配能力問題。權(quán)、責(zé)、利三者在中央和地方的財(cái)政分配格局中沒有做到平衡，導(dǎo)致地方缺財(cái)權(quán)多事權(quán)，只能層層下壓，基層政府頂著巨大的壓力，卻得不到更多的財(cái)權(quán)，嚴(yán)重影響了基層改革的積極性。所以，很多“中央出政策，地方出錢”的改革領(lǐng)域，中央的政策往往會(huì)碰到地方的軟抵制。這一來一去，改革也就耽誤了下來。
所以，這一次財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革如果能明確權(quán)責(zé)，授予地方與事權(quán)相配的財(cái)權(quán)，庶乎能對(duì)激發(fā)地方改革積極性有所助益。不然這改革也有時(shí)間窗口，過了這村怕沒這地兒了。
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