何帆 鄒靜嫻：國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)
作者何帆系中國人民大學(xué)重陽金融研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，鄒靜嫻工作單位為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院。本文刊于《中國金融》2016年第20期。
增長前景不容樂觀
當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出“低經(jīng)濟(jì)增長、低貿(mào)易增長、低通貨膨脹、低大宗商品價(jià)格、高債務(wù)”的“四低一高”態(tài)勢(shì)，全球經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)短期內(nèi)復(fù)蘇依舊乏力。據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)統(tǒng)計(jì)，2015年全球經(jīng)濟(jì)增速為3.1%，低于上年的3.4%。據(jù)世貿(mào)組織估計(jì)，2016年全球的貿(mào)易增速將連續(xù)第五年放緩，為20世紀(jì)80年代以來最差表現(xiàn)。發(fā)達(dá)國家普遍通脹率很低。2015年“七國集團(tuán)”中僅有加拿大一國通脹率超過1%(為1.2%)。在過去一年半里，國際石油的價(jià)格降低了70%，這在歷史上是十分罕見的。主要發(fā)達(dá)國家紛紛采取超低利率政策，導(dǎo)致全球范圍內(nèi)債務(wù)高企。各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的公共債務(wù)已經(jīng)上升到超過GDP產(chǎn)出107%的水平。新興經(jīng)濟(jì)體的企業(yè)債風(fēng)險(xiǎn)也顯著提高。
金融風(fēng)險(xiǎn)依舊存在
國際金融市場(chǎng)的不確定性在增加，風(fēng)險(xiǎn)在積累，主要原因有以下三點(diǎn)：
第一，來自美聯(lián)儲(chǔ)加息的不確定性。如果美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)加息速度、時(shí)間以及力度把握不當(dāng)，有可能會(huì)拖累脆弱的世界經(jīng)濟(jì)。每當(dāng)出現(xiàn)美聯(lián)儲(chǔ)要加息的傳言時(shí)，全球各大金融市場(chǎng)都會(huì)出現(xiàn)劇烈波動(dòng)，顯示市場(chǎng)避險(xiǎn)情緒的上升。美聯(lián)儲(chǔ)的加息可能會(huì)導(dǎo)致發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體通貨緊縮壓力加大，給新興經(jīng)濟(jì)體帶來資本外流的壓力，并加劇大宗商品價(jià)格的下行壓力。
第二，多國實(shí)施的負(fù)利率政策未來或難以持續(xù)。歐元區(qū)、丹麥、瑞士、瑞典和日本央行已先后將其貨幣政策利率降至負(fù)利率水平。目前，中央銀行采取負(fù)利率的國家GDP占全球GDP的23.1%，其中歐洲央行和日本央行覆蓋地區(qū)的GDP占比達(dá)21%。國際清算銀行在2015年4月份發(fā)表的報(bào)告中指出，在超低利率背景下，養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)公司及各類資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)向高風(fēng)險(xiǎn)的境內(nèi)外投資。同時(shí)，它還導(dǎo)致資源錯(cuò)配，使本該倒閉的一些企業(yè)得以維持，使本該進(jìn)行的結(jié)構(gòu)改革與調(diào)整一再推遲。如此低的利率也使各國央行在下一次危機(jī)來臨時(shí)無計(jì)可施。
第三，全球金融風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)性不斷增強(qiáng)，任何一個(gè)區(qū)域性的波動(dòng)都會(huì)迅速溢出至全球。有研究表明，新興市場(chǎng)和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的大類資產(chǎn)在2008年國際金融危機(jī)前的市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)性約為20%，危機(jī)期間一度飆升至80%，當(dāng)前依舊處于50%～60%的高位。不僅如此，每當(dāng)市場(chǎng)波動(dòng)時(shí)，聯(lián)動(dòng)性就會(huì)重回80%，這大大增加了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)時(shí)全球協(xié)作的難度。
全球化退潮
國際金融危機(jī)之后，貿(mào)易和投資保護(hù)主義抬頭。世貿(mào)組織在2016年6月22日公布的一份報(bào)告中指出，G20經(jīng)濟(jì)體之間的貿(mào)易限制正在不斷增加。2015年10月中旬至2016年5月中旬間，G20新增貿(mào)易限制措施共計(jì)145項(xiàng)，平均每個(gè)月新增21項(xiàng)限制措施，這是自2009年世貿(mào)組織開始監(jiān)測(cè)貿(mào)易限制措施以來的最高紀(jì)錄。2008年以來，G20集團(tuán)間共產(chǎn)生了1583項(xiàng)貿(mào)易限制措施，目前限制措施仍有1196項(xiàng)之多。諸多研究表明，貿(mào)易保護(hù)主義不僅沒有消失，還有抬頭之勢(shì)。新興經(jīng)濟(jì)體逐漸成長為對(duì)外投資者，但其對(duì)外投資經(jīng)常會(huì)受到各種名目的阻撓。全球投資尚缺乏一套系統(tǒng)而高效的國際規(guī)則。更值得注意的是，金融危機(jī)爆發(fā)之后，世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，就業(yè)市場(chǎng)難以復(fù)蘇，貧富差距不斷拉大，這觸發(fā)了全球范圍內(nèi)的“反全球化”浪潮。
國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)面臨的挑戰(zhàn)
各國經(jīng)濟(jì)之間的相互依存程度不斷提高。一國根據(jù)自己的國情實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策，有可能對(duì)其他國家產(chǎn)生溢出效應(yīng)。這些溢出效應(yīng)可能再度反射回來，影響到本國經(jīng)濟(jì)，造成溢入效應(yīng)。國際貿(mào)易、國際投資和國際金融需要更加公平、更加高效的規(guī)則。全球氣候變化、貧困與可持續(xù)發(fā)展等全球范圍內(nèi)的挑戰(zhàn)，需要通過國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，需要找到適當(dāng)?shù)臋C(jī)制提供國際公共產(chǎn)品，需要在全球范圍內(nèi)尋找對(duì)策。
進(jìn)入21世紀(jì)之后，國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)面臨著新的挑戰(zhàn)。隨著各國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的變化、全球經(jīng)濟(jì)日益多極化，隨著國際金融危機(jī)的爆發(fā)以及之后出現(xiàn)的長期停滯，原有的全球宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)框架已無法很好適應(yīng)當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)格局，問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
第一，對(duì)國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的收益和成本難以達(dá)成共識(shí)。國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的目的，一是為了更好地提供國際公共產(chǎn)品，二是為了更有效地避免負(fù)面的溢出效應(yīng)。如果能夠提供足夠的國際公共產(chǎn)品，將帶來潛在的收益，但如果缺乏相關(guān)的成本分擔(dān)和監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制，可能帶來“搭便車”的問題，導(dǎo)致國際公共產(chǎn)品的供給不足。如果無法避免負(fù)面的溢出效應(yīng)，可能導(dǎo)致“負(fù)和博弈”，但隨著不確定性的提高，國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的收益難以準(zhǔn)確度量，會(huì)導(dǎo)致國際合作的積極性下降。
國際金融危機(jī)之后出現(xiàn)了新的協(xié)調(diào)議題，導(dǎo)致合作難度進(jìn)一步增加。金融危機(jī)之后，宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的目標(biāo)中增加了“宏觀審慎監(jiān)管”議題，各國政府不僅關(guān)心增長、通脹、就業(yè)和國際收支等傳統(tǒng)目標(biāo)，還開始關(guān)心金融市場(chǎng)穩(wěn)定。在相關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和金融學(xué)理論中，缺乏對(duì)金融穩(wěn)定性、金融與宏觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系的清晰描述，導(dǎo)致各國對(duì)政策協(xié)調(diào)的目的、工具和機(jī)制均不明了。比如，金融監(jiān)管者仍然沒有解決“大而不倒”的問題。各國關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的信息披露不足，各國之間的信息共享更少，這均阻礙了國際間的協(xié)作。
第二，國內(nèi)的制度、政治因素以及地緣政治因素制約了國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)。各國對(duì)宏觀政策目標(biāo)以及對(duì)各個(gè)目標(biāo)的偏好不同。以貨幣政策為例，雖然各國央行的目標(biāo)函數(shù)中關(guān)注變量大致都是一樣的(增長、通貨膨脹、就業(yè)、經(jīng)常賬戶平衡)，但權(quán)重可能是不同的，同時(shí)各國對(duì)于同一宏觀變量的忍耐度也是各異的。歐洲更關(guān)注通貨膨脹，而美國相對(duì)更關(guān)注就業(yè)，中國則堅(jiān)持多目標(biāo)制原則，包括了經(jīng)濟(jì)增長、通貨膨脹、就業(yè)、國際收支平衡以及保證金融穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌等。一旦各自確定了不同的貨幣政策框架，就很難根據(jù)國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的要求更改。財(cái)政政策和結(jié)構(gòu)性改革更是受到國內(nèi)政治因素的制約。國際金融危機(jī)之后，地緣政治風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯。國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)不可避免地會(huì)受到地緣政治的掣肘。
第三，現(xiàn)有的國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則缺乏足夠的合法性。現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則缺乏合法性的主要原因在于，一是缺乏代表性，二是缺乏長期愿景?，F(xiàn)有的國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制仍是以美歐日等發(fā)達(dá)國家為主導(dǎo)。新興發(fā)展中國家在現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)體系中缺乏足夠的發(fā)言權(quán)，這些國家盡管經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速上升，但在主導(dǎo)國際事務(wù)方面仍缺乏經(jīng)驗(yàn)，沒有做好由“游戲參與者”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;游戲規(guī)則制定者”的充分準(zhǔn)備。從新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，尤其是發(fā)展中國家角度出發(fā)，G20是其參與全球治理的前所未有的機(jī)會(huì)。G20本應(yīng)在全球經(jīng)濟(jì)治理體系中發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的作用，但由于機(jī)制化程度不高、執(zhí)行力不強(qiáng)，仍然沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
從后續(xù)發(fā)展動(dòng)力來看，G20和其他國際組織也面臨著缺乏方向感和長遠(yuǎn)目標(biāo)的問題。G20的誕生是為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)。在后金融危機(jī)時(shí)代，G20的功能應(yīng)如何從危機(jī)防范的短期目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳茋H經(jīng)濟(jì)治理的長期目標(biāo)?G20是否會(huì)被逐漸邊緣化而成為“過渡性”的事物?G20的未來發(fā)展，在一定程度上取決于其如何促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，以及如何應(yīng)對(duì)諸如氣候變化、可持續(xù)發(fā)展等全球化問題。
加強(qiáng)國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的建議
歷史教訓(xùn)告誡我們，一旦各國放棄全球宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，全球經(jīng)濟(jì)就很可能陷入危機(jī)。第一次世界大戰(zhàn)之后，各國為了刺激本國經(jīng)濟(jì)、保護(hù)本國利益，貿(mào)易保護(hù)主義盛行，競(jìng)相以貨幣貶值刺激出口。結(jié)果，戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后各國經(jīng)濟(jì)問題非但沒有緩解，反而因缺乏合作而變得更加惡化，最終導(dǎo)致大蕭條一波三折、納粹等反動(dòng)政權(quán)上臺(tái)以及第二次世界大戰(zhàn)。
眼下世界經(jīng)濟(jì)又一次面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：持續(xù)低迷的全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭、反全球化浪潮此起彼伏。以史為鑒，世界各國亟須加強(qiáng)全球宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，確保各國在議定框架下加深合作，共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體來說，可以從如下五個(gè)方面強(qiáng)化宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)。
第一，各國應(yīng)有足夠的國內(nèi)政策空間。國際金融危機(jī)之前，經(jīng)濟(jì)全球化狂飆突進(jìn)，但也引發(fā)了很多問題?；仡欉@一時(shí)期的全球化，最大的問題是，發(fā)達(dá)國家強(qiáng)力推行過于簡單武斷的“華盛頓共識(shí)”，忽視了各國有自己的國情，忽視了全球化對(duì)不同的國家、不同的人群帶來的影響。由于西方國家的政經(jīng)精英們關(guān)于全球化的許諾太多，但未能兌現(xiàn)，才導(dǎo)致了現(xiàn)在流行的反全球化運(yùn)動(dòng)。在布雷頓森林體系初創(chuàng)時(shí)期，國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)較為成功，主要的經(jīng)驗(yàn)是各國擁有較大的自主權(quán)選擇自己的發(fā)展道路和經(jīng)濟(jì)政策。歐洲積極實(shí)行歐洲的聯(lián)合，同時(shí)維持著較高的社會(huì)福利水平，日本在公司治理結(jié)構(gòu)、銀企關(guān)系和產(chǎn)業(yè)政策等方面均和歐美資本主義不同，但都實(shí)現(xiàn)了較快的經(jīng)濟(jì)增長。各國應(yīng)有足夠的國內(nèi)政策空間以應(yīng)對(duì)外部沖擊對(duì)本國經(jīng)濟(jì)的影響。有些國際規(guī)則，應(yīng)考慮各國的實(shí)際水平，采取不同的標(biāo)準(zhǔn)。比如，有學(xué)者的研究提出，德國、日本和中國應(yīng)采取和英美不同的資本充足率;在應(yīng)對(duì)氣候變化問題時(shí)，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家應(yīng)采取“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。
第二，首倡國際公共產(chǎn)品合作。國際政策協(xié)調(diào)的動(dòng)力來自兩個(gè)方面，一是國際公共產(chǎn)品，二是溢出效應(yīng)。如果要解決溢出效應(yīng)，涉及對(duì)國內(nèi)政策的干預(yù)，國際協(xié)調(diào)難度較大。但是在國際公共產(chǎn)品提供方面，可選擇技術(shù)性的、更容易達(dá)成共識(shí)的領(lǐng)域先行先試，本著先易后難的原則，推動(dòng)這些領(lǐng)域的合作。要在研究成熟的領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)，在確定對(duì)大家是共贏的領(lǐng)域優(yōu)先推動(dòng)。在共贏的情況下，要設(shè)計(jì)好利益的劃分機(jī)制，使各國都有動(dòng)力、自愿參與。對(duì)不成熟的領(lǐng)域不能盲目推進(jìn)協(xié)調(diào)，可先加強(qiáng)研究和對(duì)話。
第三，允許在全球經(jīng)濟(jì)治理改革方面“良性競(jìng)爭(zhēng)”?，F(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)政策協(xié)商框架應(yīng)充分考慮發(fā)展中國家的聲音，允許其他經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的“良性競(jìng)爭(zhēng)”。現(xiàn)有的全球治理機(jī)制下，發(fā)展中國家在決策中話語權(quán)太小。在IMF的186個(gè)成員國中，除了8個(gè)大國占有8個(gè)董事會(huì)席位外，剩下的177個(gè)國家則被其余16個(gè)董事會(huì)席位代表，美國在事實(shí)上單獨(dú)擁有一票否決權(quán)。針對(duì)這一情況，IMF也嘗試通過提高發(fā)展中國家份額和放寬借款附加條件等做法以增強(qiáng)發(fā)展中國家話語權(quán)，但幾次重大份額改革都面臨著來自既得利益的阻力。
在此背景下，發(fā)展中國家應(yīng)積極探索新的經(jīng)濟(jì)協(xié)作平臺(tái)，一方面能更好地在世界舞臺(tái)發(fā)聲，另一方面也能給現(xiàn)有發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的國際協(xié)作機(jī)制一定壓力。比如，中國倡導(dǎo)的一帶一路、AIIB。這些倡議均以開放、共贏為宗旨，并不追求建立封閉的“小圈子”，和現(xiàn)有的國際經(jīng)濟(jì)組織是補(bǔ)充而非替代關(guān)系，這是對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理改革有益的嘗試。
第四，發(fā)揮專業(yè)化國際組織的作用。國家間規(guī)模的不對(duì)稱性、對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和跨國傳導(dǎo)效應(yīng)的不同判斷、政策決策者在各種政策目標(biāo)之間重要性的不同取舍等，是造成國際協(xié)調(diào)難以推進(jìn)的主要原因。由專業(yè)性的國際組織出面，可以權(quán)衡、協(xié)調(diào)不同國家政策決策者的觀點(diǎn)差異，遵循“客觀性、可測(cè)度性、公正性和包容性”的原則，提出供各方參考的方案。由專業(yè)性機(jī)構(gòu)對(duì)國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的收益和成本進(jìn)行評(píng)估，使其結(jié)果可監(jiān)測(cè)、可比較，有助于克服各國的畏難情緒，加強(qiáng)“同伴壓力”(peerpressure)。G20可成為聯(lián)結(jié)各種專業(yè)化國際組織的樞紐。比如，G20可和IMF一起推動(dòng)國際貨幣體系改革，和IMF、OECD等推動(dòng)對(duì)各國結(jié)構(gòu)性改革的監(jiān)督，和UN等機(jī)構(gòu)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程等。和G20加強(qiáng)合作，亦有助于提高國際組織的合法性和執(zhí)行力。與G20同時(shí)運(yùn)行的政策討論平臺(tái)T20(Thinktank20，即二十國集團(tuán)智庫會(huì)議)是G20峰會(huì)重要配套會(huì)議之一。各國政府和各國智庫可以借助T20平臺(tái)和其他合作機(jī)制加強(qiáng)信息溝通和聯(lián)合研究，為協(xié)調(diào)政策提供及時(shí)的政策信息和重要的理論支撐。
第五，加強(qiáng)大國間的合作。大國間的合作是國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的核心。大國間形成更緊密的協(xié)商、合作機(jī)制，有助于推進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)治理改革。如果大國間存在分歧，勢(shì)必影響到國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的結(jié)果。2010年G20首爾峰會(huì)上，中美之間關(guān)于經(jīng)常賬戶失衡占GDP的比例不能超過4%持不同觀點(diǎn)，錯(cuò)失了國際合作的機(jī)會(huì)。美國推動(dòng)TPP、TTIP等超級(jí)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，試圖繞開中國重建國際貿(mào)易規(guī)則，勢(shì)必會(huì)帶來更多的摩擦和阻力。中國、美國和歐盟等經(jīng)濟(jì)體的溢出效應(yīng)已經(jīng)足夠大，而且亦是其他大國溢出效應(yīng)的主要受影響者。建議在現(xiàn)有的G20“三駕馬車”機(jī)制(上一屆、本屆和下一屆主辦國)的基礎(chǔ)上，增加中國、美國和歐盟為常設(shè)成員，形成“3+3”機(jī)制，加強(qiáng)大國間的合作。
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