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行政復(fù)議法修訂草案年內(nèi)提請(qǐng)審議:讓"減壓閥"更管用

作 者:姜洪 來 源:正義網(wǎng)-檢察日?qǐng)?bào)發(fā)表日期:2014-07-21

 

    四年前,山東省濱州市一村民孟某在自家承包的責(zé)任田里蓋了雞舍養(yǎng)殖土雞,兩側(cè)栽植了白楊樹。后來征地涉及該責(zé)任田,濱州市高新區(qū)將雞舍認(rèn)定為違法建筑,于今年2月送達(dá)責(zé)令限期拆除決定書。孟某提出行政復(fù)議,濱州市政府審理時(shí)認(rèn)為,高新區(qū)未提交作出決定的證據(jù)材料,應(yīng)視為行政行為沒有證據(jù),違反法定程序,決定依法撤銷責(zé)令限期拆除決定書。
 
  老百姓與行政機(jī)關(guān)發(fā)生爭(zhēng)議,除了花錢到法院打官司,還有沒有其他途徑?除了信訪,還有沒有更高效的渠道?這一案例給出了答案:行政復(fù)議。
 
  從1991年1月國務(wù)院行政復(fù)議條例實(shí)施到1999年10月行政復(fù)議法施行,再到2007年8月行政復(fù)議法實(shí)施條例的實(shí)施,我國行政復(fù)議制度不斷細(xì)化和完善。
 
  20多年過去了,隨著改革進(jìn)入攻堅(jiān)期,行政復(fù)議體制日益呈現(xiàn)出與新形勢(shì)、新任務(wù)不相適應(yīng)的一面。行政復(fù)議法執(zhí)法情況如何,有必要進(jìn)行認(rèn)真審視。
 
  行政復(fù)議減壓閥作用日漸強(qiáng)化
 
  行政復(fù)議是以法律形式建立的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制,被稱為官民爭(zhēng)議的“減壓閥”。與行政訴訟相比,二者的相同點(diǎn)都是“民告官”,區(qū)別在于復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)監(jiān)督,而訴訟是審判機(jī)關(guān)對(duì)行政部門的監(jiān)督。行政訴訟一審周期三個(gè)月,復(fù)議只需兩個(gè)月;訴訟需要費(fèi)用,復(fù)議免費(fèi);訴訟對(duì)抗激烈,復(fù)議較為靈活。
 
  正是由于具有這些優(yōu)勢(shì),行政復(fù)議從建立起影響力不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì),到2013年,全國各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議申請(qǐng)112萬件,其中受理101萬件,審結(jié)92萬件,行政復(fù)議綜合糾錯(cuò)率約為35%。從申請(qǐng)復(fù)議的內(nèi)容來看,與群眾利益相關(guān)的交通管理、治安處罰、征地拆遷、社會(huì)保障等方面的案件占較大比例。
 
  那么,行政復(fù)議法實(shí)施中遇到了哪些新問題?2013年9月上旬至10月中旬,全國人大常委會(huì)行政復(fù)議法執(zhí)法檢查組分6個(gè)小組,分赴遼寧、上海、黑龍江、寧夏、山東、貴州等6省(區(qū)、市)開展檢查,并委托內(nèi)蒙古、江蘇、重慶等9省(區(qū)、市)人大常委會(huì)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)行政復(fù)議法的實(shí)施情況進(jìn)行檢查。這是行政復(fù)議法實(shí)施以來,全國人大常委會(huì)首次對(duì)該法實(shí)施情況進(jìn)行檢查。
 
  2013年12月,十二屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議期間,執(zhí)法檢查組向常委會(huì)作了檢查行政復(fù)議法實(shí)施情況的報(bào)告,常委會(huì)進(jìn)行了審議。執(zhí)法檢查報(bào)告認(rèn)為,國務(wù)院和地方各級(jí)政府重視行政復(fù)議法的實(shí)施,把行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)依法行政的重要工作來抓,擺上議事日程,精心組織實(shí)施,取得了明顯成效。
 
  據(jù)介紹,為解決行政復(fù)議資源配置不合理、社會(huì)公信力不高、權(quán)威性不夠等問題,自2008年起,國務(wù)院法制辦開始推動(dòng)以案件審理權(quán)限相對(duì)集中、吸收外部力量參與案件審查為主要內(nèi)容的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作,目前已有24個(gè)省(區(qū)、市)的190多個(gè)市、縣開展試點(diǎn)。對(duì)行政復(fù)議案件通過聽證方式進(jìn)行審理、廣泛運(yùn)用調(diào)解和解方式結(jié)案、復(fù)議決定書網(wǎng)上公開制度等探索,提升了行政復(fù)議的公信力。
 
  行政復(fù)議法貫徹實(shí)施存在四方面困難和問題
 
  成績(jī)是一個(gè)方面,從這次執(zhí)法檢查的情況看,行政復(fù)議法的貫徹實(shí)施還存在不少困難和問題。
 
  行政復(fù)議的公眾知曉率和信任度不高。由于行政復(fù)議法宣傳的廣度和深度不夠,群眾遇到行政糾紛時(shí)愿意選擇行政復(fù)議維權(quán)的人不多,進(jìn)入復(fù)議渠道的行政爭(zhēng)議總量較少,多數(shù)省市進(jìn)入信訪渠道的行政爭(zhēng)議數(shù)量比進(jìn)入復(fù)議渠道的高出十幾倍甚至幾十倍,呈現(xiàn)“大信訪,小復(fù)議”的格局。行政復(fù)議作為“方便、快捷、免費(fèi)”的規(guī)范化行政糾紛解決機(jī)制,其作用遠(yuǎn)未得到充分發(fā)揮。
 
  行政復(fù)議辦案質(zhì)量和效率有待提升。當(dāng)事人在復(fù)議后提起訴訟或者信訪的比例偏高;行政復(fù)議辦案效率不高,延期辦理現(xiàn)象較為多見;行政復(fù)議決定書缺乏論證和說理,難以令當(dāng)事人信服;對(duì)涉及信息公開等新類型案件的應(yīng)對(duì)能力不足。
 
  行政復(fù)議能力建設(shè)亟待加強(qiáng)。不少縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)是政府辦公室內(nèi)部掛牌機(jī)構(gòu),約38.2%的縣級(jí)政府沒有設(shè)立法制機(jī)構(gòu)或者只掛牌無編制,平均每個(gè)縣級(jí)政府專職行政復(fù)議人員不到1人。在執(zhí)法檢查涉及的15個(gè)省份1407個(gè)縣中,2011年和2012年,分別有306個(gè)縣和277個(gè)縣沒有辦理行政復(fù)議案件,有的縣甚至從行政復(fù)議法實(shí)施以來沒有辦理一起行政復(fù)議案件。但這些縣每年信訪數(shù)量少的三四百件,多的上千件。
 
  行政復(fù)議體制和工作機(jī)制尚需完善。目前縣級(jí)以上政府和政府相關(guān)部門都具有行政復(fù)議職權(quán),僅地方行政復(fù)議機(jī)關(guān)就有30450個(gè),行政復(fù)議資源分散,資源配置效率偏低,“無人辦案”和“無案可辦”現(xiàn)象并存。多數(shù)復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件以書面審查為主,程序繁雜且不夠公開透明?,F(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于行政復(fù)議證據(jù)的種類、舉證責(zé)任、復(fù)議機(jī)構(gòu)調(diào)查取證、證據(jù)保全、質(zhì)證等缺少系統(tǒng)規(guī)定,實(shí)踐中隨意性大。
 
  檢查過程中,不少政府部門、專家學(xué)者、律師、行政復(fù)議申請(qǐng)人提出,現(xiàn)行行政復(fù)議法不能完全適應(yīng)新形勢(shì)新情況的需要,亟待修改完善。而本屆全國人大常委會(huì)已將修改行政復(fù)議法列入立法規(guī)劃。
 
  國務(wù)院法制辦正抓緊修改行政復(fù)議法,力爭(zhēng)年內(nèi)將修訂草案提請(qǐng)審議
 
  執(zhí)法檢查重在改進(jìn)工作。十二屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議后,國務(wù)院法制辦會(huì)同中央編辦、監(jiān)察部、司法部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國家信訪局等6個(gè)部門對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見所提問題和建議逐項(xiàng)研究,提出了改進(jìn)工作的措施。
 
  今年5月,國務(wù)院辦公廳致函全國人大常委會(huì)辦公廳,轉(zhuǎn)報(bào)國務(wù)院法制辦《關(guān)于落實(shí)全國人大常委會(huì)行政復(fù)議法執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見的報(bào)告》(下稱《報(bào)告》)。
 
  記者在《報(bào)告》中發(fā)現(xiàn),國務(wù)院有關(guān)部門從進(jìn)一步提高對(duì)行政復(fù)議工作重要性的認(rèn)識(shí)、暢通行政復(fù)議渠道、加強(qiáng)行政復(fù)議能力建設(shè)、提高辦案質(zhì)量、完善法律制度5個(gè)方面提出了改進(jìn)措施。
 
  《報(bào)告》透露,執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見明確要求抓緊完善行政復(fù)議法律制度。國務(wù)院法制辦正起草行政復(fù)議法修訂草案,重點(diǎn)研究創(chuàng)新行政復(fù)議體制機(jī)制、完善行政復(fù)議程序、理順行政復(fù)議與信訪等制度的關(guān)系等問題,力爭(zhēng)年內(nèi)提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。
 
  據(jù)悉,按照監(jiān)督法及全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查工作有關(guān)規(guī)定,全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、法律委員會(huì)對(duì)國務(wù)院相關(guān)部門整改情況進(jìn)行了跟蹤監(jiān)督。今年6月9日,內(nèi)司委、法律委召開會(huì)議,認(rèn)真研究了《報(bào)告》,并聽取了國務(wù)院法制辦、公安部、司法部、人力資源和社會(huì)保障部、國家信訪局等單位落實(shí)執(zhí)法檢查報(bào)告及常委會(huì)審議意見情況的匯報(bào)。
 
  6月18日,內(nèi)司委、法律委向全國人大常委會(huì)提交了審議意見,認(rèn)為國務(wù)院有關(guān)部門提出的改進(jìn)工作的具體措施具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可行性。審議意見認(rèn)為,當(dāng)前,我國正處于社會(huì)矛盾的多發(fā)期,行政爭(zhēng)議的數(shù)量上升,解決的難度增大,群眾對(duì)依法快速解決行政糾紛的期待和要求迫切。要把行政復(fù)議工作擺到治國理政的重要位置,認(rèn)真解決行政復(fù)議法實(shí)施中存在的突出問題,建立健全高效便捷的行政糾紛解決機(jī)制。
 
  修改完善行政復(fù)議法律制度,統(tǒng)籌考慮行政復(fù)議、行政訴訟和信訪的關(guān)系,充分發(fā)揮法律制度的合力,已經(jīng)成為共識(shí)。對(duì)此,全國人大常委會(huì)委員韓曉武等多位常委會(huì)組成人員表示,要通過對(duì)該法的修改,強(qiáng)化行政復(fù)議救濟(jì)功能,擴(kuò)大行政復(fù)議范圍,實(shí)行行政復(fù)議集中管轄,規(guī)范行政復(fù)議程序,完善行政復(fù)議與行政訴訟、信訪的銜接機(jī)制,建立回避、聽證、質(zhì)證、證據(jù)等制度,提高行政復(fù)議的公正性和公信力。張淑琴等全國人大代表還認(rèn)為,應(yīng)明確行政復(fù)議委員會(huì)的組成、定位和功能,真正賦予行政復(fù)議委員會(huì)制度上的合法性。
 

  人們有理由相信,以行政復(fù)議法修改為契機(jī),行政復(fù)議這一官民爭(zhēng)議的“減壓閥”將更加管用。

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