最高檢刑事執(zhí)行檢察廳負(fù)責(zé)人解讀《羈押必要性審查規(guī)定》
來 源：新華網(wǎng)發(fā)表日期：2016-02-02
新華網(wǎng)2月1日電 近日，最高人民檢察院印發(fā)了《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）。最高檢刑事執(zhí)行檢察廳負(fù)責(zé)人對《規(guī)定》的相關(guān)情況進(jìn)行解讀。
記者：《規(guī)定》出臺的背景和意義？
刑事執(zhí)行檢察廳負(fù)責(zé)人：高檢院出臺《規(guī)定》，主要有以下幾個(gè)方面的背景：
一是落實(shí)刑訴法規(guī)定和深化檢察改革的需要。修改后刑訴法賦予了檢察機(jī)關(guān)羈押必要性審查的職責(zé)，為貫徹履行這一新增職責(zé)，《最高人民檢察院關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》將“健全和落實(shí)羈押必要性審查制度”作為檢察改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容納入其中。為此，需要制定檢察機(jī)關(guān)如何進(jìn)行羈押必要性審查的規(guī)范性文件。
二是固定羈押必要性審查案件辦理過程中工作經(jīng)驗(yàn)和解決突出問題的需要。羈押必要性審查實(shí)施兩年多以來，各地檢察機(jī)關(guān)積極探索，認(rèn)真履行羈押必要性審查職責(zé)，一批不需要繼續(xù)羈押的犯罪嫌疑人、被告人在檢察機(jī)關(guān)建議下被辦案機(jī)關(guān)釋放或者變更強(qiáng)制措施，取得了較好的法律效果和社會效果，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，由于法律法規(guī)和司法解釋對羈押必要性審查的規(guī)定較為原則，操作性不強(qiáng)，影響了這項(xiàng)工作的深入開展。因此，為固定工作中好的做法和經(jīng)驗(yàn)，解決工作中遇到的突出問題，地方各級檢察機(jī)關(guān)建議高檢院盡快制定相關(guān)規(guī)范性文件，規(guī)范羈押必要性審查案件辦理工作。
三是檢察機(jī)關(guān)規(guī)范自身司法行為的需要。羈押必要性審查實(shí)施以來，在減少羈押、保障犯罪嫌疑人、被告人合法權(quán)利等方面發(fā)揮了積極作用。但在實(shí)踐中也存在審查主體不明確、落實(shí)機(jī)制不健全等問題。高檢院在2015年開展的全國檢察機(jī)關(guān)規(guī)范司法行為專項(xiàng)整治活動中，地方各級檢察院對這些問題的反映意見也較為集中。本著強(qiáng)化自我監(jiān)督的理念，高檢院出臺了這個(gè)《規(guī)定》，這也是檢察機(jī)關(guān)自身規(guī)范司法行為專項(xiàng)整治工作的一項(xiàng)重要成果。
綜合以上情況，可以說，《規(guī)定》出臺對于貫徹落實(shí)黨中央司法改革精神，依法適用好羈押必要性審查法律制度，切實(shí)解決工作實(shí)踐中遇到的問題，強(qiáng)化法律監(jiān)督和強(qiáng)化自身監(jiān)督，規(guī)范檢察機(jī)關(guān)司法行為具有十分重要的意義。
記者：什么是羈押必要性審查？
刑事執(zhí)行檢察廳負(fù)責(zé)人：實(shí)踐中，一些司法人員對刑訴法新增的羈押必要性審查不甚了解，容易混淆刑訴法第93條、第94條和第95條的規(guī)定。因此，《規(guī)定》第2條專門規(guī)定了羈押必要性審查的概念，是指人民檢察院依據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》第九十三條規(guī)定，對被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人有無繼續(xù)羈押的必要性進(jìn)行審查，對不需要繼續(xù)羈押的，建議辦案機(jī)關(guān)予以釋放或者變更強(qiáng)制措施的監(jiān)督活動。
記者：羈押必要性審查案件的辦理主體是哪個(gè)部門？
刑事執(zhí)行檢察廳負(fù)責(zé)人：羈押必要性審查案件的辦理主體是人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門。刑訴法修改后，刑訴規(guī)則（試行）第617條將羈押必要性審查權(quán)賦予偵監(jiān)、公訴、執(zhí)檢三個(gè)部門。經(jīng)過兩年多的實(shí)踐，執(zhí)檢部門在開展羈押必要性審查方面的優(yōu)勢日益凸顯，主要有三個(gè)方面：一是相對中立性。偵監(jiān)部門是審查逮捕部門，逮捕決定即是偵監(jiān)部門做出的，對自己做出的逮捕決定進(jìn)行羈押必要性審查，立場難免有失客觀；而公訴部門的主要任務(wù)是保障對犯罪的成功追訴，與不羈押相比，羈押明顯更有利于追訴犯罪。因此，與偵監(jiān)部門、公訴部門相比，執(zhí)檢部門相對更加超脫，更加中立。二是便利性。刑事執(zhí)行檢察部門派駐看守所檢察人員有日常檢察工作任務(wù)，無論是受理羈押必要性審查，還是初步判斷犯罪嫌疑人、被告人的羈押表現(xiàn)、身體健康狀況等信息，與其他部門相比，都更具便利性。三是由執(zhí)檢部門負(fù)責(zé)羈押必要性審查，有利于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約。
因此，《規(guī)定》明確規(guī)定，羈押必要性審查案件由辦案機(jī)關(guān)對應(yīng)的同級人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門統(tǒng)一辦理，偵查監(jiān)督、公訴、偵查、案件管理、檢察技術(shù)等部門予以配合。
記者：什么情況下可以申請檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行羈押必要性審查？
刑事執(zhí)行檢察廳負(fù)責(zé)人：根據(jù)刑訴法第93條和刑訴規(guī)則第616條的規(guī)定，從犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后直至生效判決作出前，也就是在案件的偵查階段、審查起訴階段、審判階段，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬、辯護(hù)人均可以向檢察機(jī)關(guān)申請進(jìn)行羈押必要性審查。根據(jù)《規(guī)定》，申請時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明不需要繼續(xù)羈押的理由。有相關(guān)證明材料的，應(yīng)當(dāng)一并提供。羈押必要性審查的申請由辦案機(jī)關(guān)對應(yīng)的同級人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門統(tǒng)一受理。辦案機(jī)關(guān)對應(yīng)的同級人民檢察院控告檢察、案件管理等部門收到羈押必要性審查申請后，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)工作日以內(nèi)移送本院刑事執(zhí)行檢察部門。其他人民檢察院收到羈押必要性審查申請的，應(yīng)當(dāng)告知申請人向辦案機(jī)關(guān)對應(yīng)的同級人民檢察院提出申請，或者在兩個(gè)工作日以內(nèi)將申請材料移送辦案機(jī)關(guān)對應(yīng)的同級人民檢察院，并告知申請人。實(shí)踐中，當(dāng)犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，派駐看守所檢察室會告知其有權(quán)向辦案機(jī)關(guān)申請變更強(qiáng)制措施，也有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)申請進(jìn)行羈押必要性審查。
記者：為什么要設(shè)置羈押必要性審查的初審程序？
刑事執(zhí)行檢察廳負(fù)責(zé)人：根據(jù)刑訴法第93條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對所有被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人進(jìn)行羈押必要性審查，并且在案件的偵查、審查起訴、審判階段均可以進(jìn)行審查。近年來，每年被逮捕的人數(shù)在80萬以上，如果每個(gè)犯罪嫌疑人、被告人在案件的偵查、審查起訴、審判階段均進(jìn)行審查，每年的審查數(shù)量將在250萬人以上。如此數(shù)量的案件如果都進(jìn)行羈押必要性審查，不僅將占用大量的人力物力，而且也不利于突出審查重點(diǎn)。因此，我們在立案程序前增設(shè)了初審程序。經(jīng)初審，對于犯罪嫌疑人、被告人可能具有《規(guī)定》第17條、第18條規(guī)定情形之一的，才予以立案進(jìn)行正式審查。
記者：羈押必要性審查的方式有哪些？
刑事執(zhí)行檢察廳負(fù)責(zé)人：根據(jù)《規(guī)定》第13條的規(guī)定，羈押必要性審查可以采取以下方式：一是審查犯罪嫌疑人、被告人不需要繼續(xù)羈押的理由和證明材料；二是聽取犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、辯護(hù)人的意見；三是聽取被害人及其法定代理人、訴訟代理人的意見，了解是否達(dá)成和解協(xié)議；四是聽取現(xiàn)階段辦案機(jī)關(guān)的意見；五是聽取偵查監(jiān)督部門或者公訴部門的意見；六是調(diào)查核實(shí)犯罪嫌疑人、被告人的身體狀況；以及其他方式。
記者：羈押必要性如何進(jìn)行公開審查？
刑事執(zhí)行檢察廳負(fù)責(zé)人：實(shí)踐中，一些地方檢察機(jī)關(guān)探索對羈押必要性審查案件進(jìn)行公開審查，邀請有關(guān)人員參加并發(fā)表意見，檢察機(jī)關(guān)在聽取多方面意見的基礎(chǔ)上，對是否有必要繼續(xù)羈押犯罪嫌疑人、被告人作出判斷。有的地方將這種審查方式稱為“聽證”。起草過程中，專家學(xué)者提出“聽證”從性質(zhì)上講是一種行政執(zhí)法程序，建議修改為“公開審查”，我們予以采納。同時(shí)，考慮到執(zhí)檢部門人力物力有限和實(shí)際工作需要，我們認(rèn)為公開審查不是必經(jīng)程序，公開審查的案件也不宜過多，應(yīng)當(dāng)突出審查重點(diǎn)，如對于有重大社會影響或者有爭議的案件可以進(jìn)行公開審查。但是，涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的案件除外。并且規(guī)定，公開審查可以邀請與案件沒有利害關(guān)系的人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員參加。我們認(rèn)為，邀請上述人員參加羈押必要性公開審查，不僅有助于提高審查的公信力，而且有助于他們進(jìn)一步了解檢察機(jī)關(guān)的這一新增職責(zé)，提高檢察機(jī)關(guān)的正能量。
記者：影響犯罪嫌疑人、被告人有無繼續(xù)羈押必要性的因素有哪些？
刑事執(zhí)行檢察廳負(fù)責(zé)人：實(shí)踐中，影響犯罪嫌疑人、被告人有無繼續(xù)羈押必要性的因素較多，主要因素有犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪事實(shí)、主觀惡性、悔罪表現(xiàn)、身體狀況、案件進(jìn)展情況、可能判處的刑罰和有無再危害社會的危險(xiǎn)等。據(jù)我們了解，有的檢察機(jī)關(guān)在評估犯罪嫌疑人、被告人有無繼續(xù)羈押必要性采取了量化方式，設(shè)置了加分項(xiàng)目、減分項(xiàng)目、否決項(xiàng)目等具體標(biāo)準(zhǔn)，將犯罪嫌疑人、被告人的得分情況作為評估是否繼續(xù)羈押的參考，《規(guī)定》對此也予以規(guī)定。
記者：哪些情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向辦案機(jī)關(guān)提出釋放或者變更強(qiáng)制措施的建議？
刑事執(zhí)行檢察廳負(fù)責(zé)人：根據(jù)《規(guī)定》第17條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)羈押必要性審查，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人、被告人具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)向辦案機(jī)關(guān)提出釋放或者變更強(qiáng)制措施的建議：一是案件證據(jù)發(fā)生重大變化，沒有經(jīng)查證屬實(shí)的證據(jù)證明有犯罪事實(shí)或者犯罪行為系犯罪嫌疑人、被告人所為的；二是案件事實(shí)或者情節(jié)發(fā)生變化，犯罪嫌疑人、被告人可能被判處拘役、管制、獨(dú)立適用附加刑、免予刑事處罰或者判決無罪的；三是繼續(xù)羈押犯罪嫌疑人、被告人，羈押期限將超過依法可能判處的刑期的；四是案件事實(shí)基本查清，證據(jù)已經(jīng)收集固定，符合取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住條件的。我們認(rèn)為，如果犯罪嫌疑人、被告人具有上述情形之一，則依法不再符合逮捕條件或者不需要繼續(xù)被羈押，因此規(guī)定人民檢察院應(yīng)當(dāng)向辦案機(jī)關(guān)提出釋放或者變更強(qiáng)制措施的建議。
記者：哪些情況下，檢察機(jī)關(guān)可以向辦案機(jī)關(guān)提出釋放或者變更強(qiáng)制措施的建議？
刑事執(zhí)行檢察廳負(fù)責(zé)人：根據(jù)《規(guī)定》第18條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)羈押必要性審查，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人、被告人具有下列情形之一，且具有悔罪表現(xiàn)，不予羈押不致發(fā)生社會危險(xiǎn)性的，可以向辦案機(jī)關(guān)提出釋放或者變更強(qiáng)制措施的建議：（1）預(yù)備犯或者中止犯；（2）共同犯罪中的從犯或者脅從犯；（3）過失犯罪的；（4）防衛(wèi)過當(dāng)或者避險(xiǎn)過當(dāng)?shù)?；?）主觀惡性較小的初犯；（6）犯罪嫌疑人、被告人系未成年人或者已滿七十五周歲的人；（7）犯罪嫌疑人、被告人與被害方依法自愿達(dá)成和解協(xié)議，且已經(jīng)履行或者提供擔(dān)保的；（8）患有嚴(yán)重疾病、生活不能自理的；（9）系懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；（10）系生活不能自理的人的唯一扶養(yǎng)人；（11）犯罪嫌疑人、被告人可能被判處一年以下有期徒刑或者宣告緩刑的；（12）其他不需要繼續(xù)羈押犯罪嫌疑人、被告人的情形。
其中第1-7項(xiàng)主要參照了刑訴規(guī)則第144條不予逮捕的情形；第8-10項(xiàng)主要參照了刑訴法第65條可以取保候?qū)徍偷?2條可以監(jiān)視居住的情形。我們認(rèn)為，如果犯罪嫌疑人、被告人具有悔罪表現(xiàn)，不予羈押不致發(fā)生社會危險(xiǎn)性，并且可能被判處一年以下有期徒刑或者宣告緩刑的，則沒有繼續(xù)羈押的必要，可以向辦案機(jī)關(guān)提出釋放或者變更強(qiáng)制措施的建議，所以在第11項(xiàng)予以規(guī)定。
記者：對于無繼續(xù)羈押必要的，檢察機(jī)關(guān)如何處理？
刑事執(zhí)行檢察廳負(fù)責(zé)人：根據(jù)《規(guī)定》第21條的規(guī)定，經(jīng)審查認(rèn)為無繼續(xù)羈押必要的，獨(dú)任檢察官或者主任檢察官應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)檢察長（分管副檢察長）批準(zhǔn)，以本院名義向辦案機(jī)關(guān)發(fā)出釋放或者變更強(qiáng)制措施建議書，并要求辦案機(jī)關(guān)在十日以內(nèi)回復(fù)處理情況。釋放或者變更強(qiáng)制措施建議書應(yīng)當(dāng)說明不需要繼續(xù)羈押犯罪嫌疑人、被告人的理由和法律依據(jù)。同時(shí)規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)跟蹤辦案機(jī)關(guān)對釋放或者變更強(qiáng)制措施建議的處理情況。根據(jù)刑訴法第93條規(guī)定，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院，最高法院關(guān)于適用刑訴法解釋第136條和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定第156條均規(guī)定了人民法院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院。
記者：看守所可以建議檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行羈押必要性審查嗎？
刑事執(zhí)行檢察廳負(fù)責(zé)人：根據(jù)刑訴法第93條規(guī)定，看守所并沒有這項(xiàng)建議權(quán)。實(shí)踐中，如果犯罪嫌疑人、被告人因?yàn)樯眢w狀況等原因不適宜繼續(xù)羈押，看守所通常會直接向辦案機(jī)關(guān)提出變更強(qiáng)制措施的建議。如果辦案機(jī)關(guān)不采納，有時(shí)候看守所也會建議檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行羈押必要性審查，由檢察機(jī)關(guān)審查后決定是否向辦案機(jī)關(guān)提出釋放或者變更強(qiáng)制措施的建議。征求意見時(shí)，公安部監(jiān)所管理局建議增加規(guī)定，對于一些因?yàn)樯眢w狀況等原因不適宜繼續(xù)羈押在看守所的犯罪嫌疑人、被告人，看守所可以建議檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行羈押必要性審查?！兑?guī)定》第27條對此予以規(guī)定。
記者：如何保證檢察人員依法進(jìn)行羈押必要性審查？
刑事執(zhí)行檢察廳負(fù)責(zé)人：我們認(rèn)為，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，其本能的第一反應(yīng)就是能夠盡早被釋放或者變更強(qiáng)制措施。檢察機(jī)關(guān)審查后提出的釋放或者變更強(qiáng)制措施的建議雖然不具有決定作用，但實(shí)踐中也會受到辦案機(jī)關(guān)的重視，因此羈押必要性審查權(quán)也容易在私情私利驅(qū)使下被濫用。為了保證檢察人員依法進(jìn)行羈押必要性審查，《規(guī)定》第28條對辦案紀(jì)律做了規(guī)定：檢察人員辦理羈押必要性審查案件應(yīng)當(dāng)納入檢察機(jī)關(guān)司法辦案監(jiān)督體系，有受賄、玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私枉法、泄露國家秘密等違紀(jì)違法行為的，依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
記者：各地檢察機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)貫徹《規(guī)定》時(shí)，還需要注意哪些問題？
刑事執(zhí)行檢察廳負(fù)責(zé)人：各地檢察機(jī)關(guān)在學(xué)習(xí)貫徹《規(guī)定》時(shí)，必須與刑事執(zhí)行檢察工作緊密結(jié)合，注意把握好以下三個(gè)方面的問題：
一是注意對今后羈押必要性審查工作的引領(lǐng)和指導(dǎo)?！兑?guī)定》是在總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，著力解決工作中遇到的困難和問題所進(jìn)行的一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，因此需要注意發(fā)揮《規(guī)定》對今后羈押必要性審查工作的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。
二是注意做好與其他相關(guān)政法機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的協(xié)調(diào)溝通。在外部，除檢察機(jī)關(guān)外，辦理羈押必要性審查案件還涉及到公安機(jī)關(guān)和人民法院；在內(nèi)部，還涉及到人民檢察院自偵、公訴、偵查監(jiān)督、案件管理等多個(gè)部門。因此，在學(xué)習(xí)貫徹的過程中，對外，有一個(gè)檢察機(jī)關(guān)與法院、公安機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)的問題；對內(nèi)，有一個(gè)檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)部門統(tǒng)一思想認(rèn)識、統(tǒng)一執(zhí)法和司法標(biāo)準(zhǔn)的問題。
三是注意發(fā)現(xiàn)和總結(jié)辦理羈押必要審查案件中的新問題。羈押必要性審查職責(zé)歸口刑事執(zhí)行檢察部門負(fù)責(zé)之后，各地檢察機(jī)關(guān)要注意發(fā)現(xiàn)和總結(jié)遇到的新情況、新問題，注意積累來自司法實(shí)踐的第一手資料，為將來進(jìn)一步完善有關(guān)法律規(guī)定和規(guī)范性文件提供依據(jù)。
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