李少平：大力推進繁簡分流 全面深化司法改革
來 源：人民法院報第五版發(fā)表日期：2016-09-14
當(dāng)前，人民法院“案多人少”的矛盾在司法改革推進過程中呈現(xiàn)出系列新特點，一定程度上影響著法院整體工作的健康發(fā)展，乃至關(guān)系到司法改革目標(biāo)的如期實現(xiàn)。最高人民法院歷來高度重視繁簡分流工作，此次專門出臺《最高人民法院關(guān)于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（以下簡稱《意見》），力求最大程度地解決“案多人少”矛盾，消除司法改革的“中梗阻”。
一、深刻認識繁簡分流的重要意義
在全面深化司法體制改革大背景下，繁簡分流是順應(yīng)改革趨勢、遵循司法規(guī)律的必然選擇，對各級人民法院來講，已不是“要不要”的問題，而是“怎么辦”的問題。
（一）繁簡分流是緩解嚴(yán)峻審判壓力的主要方式
改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會生活的發(fā)展和人民群眾法治意識的提升，人民法院受理案件數(shù)量增長了30多倍，但法官人數(shù)僅增長了3倍，兩者的增長幅度明顯不成比例。隨著立案登記制的實施、法官員額制的推進和侵權(quán)責(zé)任法、行政訴訟法等系列法律的制定與修改，“案多人少”矛盾有進一步加劇的傾向。2016年上半年，全國新收案件1002.9萬，與2015年同期新收843.2萬件相比增加159.7萬件，上升18.94%。且在今后的一段時間內(nèi)，全國法院新收案件將繼續(xù)呈增長態(tài)勢，執(zhí)法辦案壓力將不斷增大。與此同時，全國法院受理的案件有80%以上在基層法院，而基層法院審理的案件大多適用簡易程序。2013年至2015年，民事案件簡易程序適用率分別為71.45%、67.98%、66.13%，刑事案件簡易程序適用率分別為53.92%、52.12%、51.24%?？梢哉f，推進繁簡分流，根據(jù)案件的難易程度等因素，實現(xiàn)簡案快審、繁案精審，既有必要性，又有可行性。
（二）繁簡分流是推進全面司法改革的有效切口
與美國、日本等國法官年人均辦案量數(shù)百件甚至上千件相比，我國法官的年人均辦案量似乎并不算多；同時，從每10萬人擁有法官的數(shù)量來看，德國24.46個、美國10.59個、日本2.73個，我國14.4個，似乎也并不算少。據(jù)此，有人開始質(zhì)疑我國的“案多人少”是個偽命題。對此，我們必須全面辯證地看，不能只看表面的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，各國受理的案件類型、訴訟程序、司法成本、案件統(tǒng)計口徑等均存在明顯差別。例如，美國法院立案審理的案件有一半是交通違章案件，而在我國其屬于公安機關(guān)處理的輕微治安案件。當(dāng)然，我們也要看到，我國司法體制機制不健全，致使非審判事務(wù)耗費法官大量時間精力、忙閑不均現(xiàn)象普遍存在，進而影響著司法效率的提高。為此，要立足整體性、協(xié)同性、關(guān)聯(lián)性的改革方法論，運用系統(tǒng)的方法，以繁簡分流改革作為重要切口，全面推進法官員額制、司法責(zé)任制等各項改革的具體落實，最大程度地釋放改革紅利。
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當(dāng)前，人民法院工作的主要矛盾仍是人民群眾日益增長的多元司法需求與司法能力不足的矛盾。案件數(shù)量持續(xù)增長，是當(dāng)今世界許多國家和地區(qū)所共同面臨的問題；通過司法改革來提高司法效率是主要的解決之道。孟建柱書記強調(diào)，“解決案多人少問題，不能簡單寄希望于通過增加編制、人員來解決，而是要通過改革，從制度機制上研究采取措施”。在司法實踐中，一些法院為了應(yīng)對完成結(jié)案任務(wù)，簡單依靠層層加碼、下指標(biāo)、定任務(wù)，導(dǎo)致一線法官長期加班加點，不堪重負，嚴(yán)重影響法官身心健康和隊伍穩(wěn)定。這就更需要大力推進繁簡分流改革。但是，推進繁簡分流并非一味求“快”，不能為了提高司法效率而讓司法公正打折扣，而要充分注意到公正與效率在司法領(lǐng)域的價值關(guān)系有別于經(jīng)濟領(lǐng)域，始終要把“好”放在“快”前，即在保證司法公正的前提下追求司法效率，在更高層次上實現(xiàn)司法公正與司法效率的平衡。換言之，推進繁簡分流，要用改革的思維和方式研究破解執(zhí)法辦案工作面臨的難題，完善訴訟程序機制，優(yōu)化司法資源配置，促進審判體系與審判能力的現(xiàn)代化。
?。ㄋ模┓焙喎至魇菨M足人民司法需求的關(guān)鍵途徑
“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”是人民法院工作的目標(biāo)。習(xí)近平總書記多次指出，“要把是否促進經(jīng)濟社會發(fā)展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感，作為改革成效的評價標(biāo)準(zhǔn)”。事實上，民眾對不同案件的司法需求是不一樣的。對于簡單案件，往往希望快速審判，提高效率；對于復(fù)雜案件，則更希望嚴(yán)格司法，保證公正。當(dāng)前，一些法院在審判工作中存在繁簡不分、簡案辦不快、繁案辦不精等突出問題，不能完全滿足人民群眾的不同司法需求。推進繁簡分流，既要避免過分突出“繁”，因程序繁瑣而導(dǎo)致資源浪費；又要防止片面理解“簡”，因單純追求簡化而犧牲當(dāng)事人合法權(quán)益。總之，要做到繁簡互為支撐，同步進行，該繁則繁，當(dāng)簡則簡，繁簡得當(dāng)。
二、準(zhǔn)確理解繁簡分流的合理層次
推進繁簡分流要樹立“大繁簡、大分流”的理念，構(gòu)建一個立體的、動態(tài)的、分層的分流“漏斗”，按照糾紛發(fā)生與案件審理的流程進行多層次分流。
?。ㄒ唬┐龠M糾紛訴前分流
孟建柱書記要求，“堅持依法處理和多元化解相結(jié)合，強化訴前調(diào)解、訴調(diào)對接，讓更多糾紛在訴訟渠道外得到解決，節(jié)約司法資源”。人民法院建立立案前的過濾、甄別、分流和引導(dǎo)機制，具體對當(dāng)事人同意訴前調(diào)解的，引導(dǎo)當(dāng)事人先行調(diào)解，對不同意訴前調(diào)解的，立即登記立案，可以使大量矛盾糾紛在進入立案登記前就得到有效化解。上海法院自2009年建立訴調(diào)對接中心以來，受理糾紛呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢。2015年收案達到27.1萬件，調(diào)解成功8萬件；2016年上半年收案11.1萬件，調(diào)解成功4.2萬余件；七成以上的案件進入訴前程序，三分之一以上的案件在訴前得以有效分流和化解。
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當(dāng)前，針對實踐中不少案件審理過程中存在庭審虛化、多次開庭、反復(fù)開庭等問題，中央提出了推進以審判為中心的訴訟制度改革。此改革更加突出庭審中心地位，自然地要求進一步充分發(fā)揮審前程序的庭審準(zhǔn)備和分流功能，即通過庭前會議固定無爭議事實和證據(jù)，歸納整理有爭議的事實和證據(jù)，從而有效提高庭審質(zhì)量，促進庭審實質(zhì)化和庭審優(yōu)質(zhì)化。同時，近年來，一些地方法院除了適用庭前會議解決組織交換證據(jù)目錄、啟動非法證據(jù)排除等程序性事項外，還紛紛將核對當(dāng)事人身份、告知當(dāng)事人訴訟權(quán)利義務(wù)等移至庭前進行，開庭時適當(dāng)簡化或者省略相關(guān)事項，從而有效減輕庭審負擔(dān)。
?。ㄈ┻x擇審判程序分流
人民法院在受理案件后，根據(jù)案件事實、法律適用、社會影響等因素，選擇適用適當(dāng)?shù)膶徖沓绦?，更能使不同的案件得到高質(zhì)效的處理。在民事訴訟中，快速審判程序的優(yōu)勢尚未得到有效發(fā)揮，這與當(dāng)事人對其的理解度和認同感有一定關(guān)系。法院有必要加強對當(dāng)事人的積極引導(dǎo)，即除了依法適用實現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件特別程序以外，引導(dǎo)當(dāng)事人雙方約定適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣?，以及引?dǎo)當(dāng)事人將債權(quán)人請求債務(wù)人給付金錢、有價證券的案件轉(zhuǎn)入督促程序。小額訴訟程序是2012年民事訴訟法修改時新增的一種簡易程序，依法可以由當(dāng)事人雙方約定適用；同時，實踐也證明，提高小額訴訟的標(biāo)的額效果良好。上海法院2016年上半年適用小額訴訟程序?qū)徑Y(jié)案件4.15萬件，占基層法院民商事案件總數(shù)的19.19%。
在刑事訴訟中，近年來有不斷完善快速審理程序的趨勢。2012年刑事訴訟法修改，將簡易程序的適用范圍擴展到基層法院所有的刑事案件。2014年6月，刑事案件速裁程序試點開始，效果明顯。今年7月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《關(guān)于認罪認罰從寬制度改革試點方案》，8月全國人大常委會又審議通過《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展認罪認罰從寬制度試點工作的決定》，必將促進此項試點工作的有序進行。
在行政訴訟中，立案登記制實施以后行政案件的增長幅度最大，僅2015年同比增長就達到61.5%。2015年行政訴訟法修改已經(jīng)增設(shè)了簡易程序，但適用率很低。隨后，最高人民法院行政訴訟法司法解釋對裁定駁回起訴類案件審理程序進行了規(guī)定。為了更好地應(yīng)對不斷增加的行政案件數(shù)量，各地法院可以借鑒民事簡易程序的規(guī)定，探索建立行政速裁工作機制。
?。ㄋ模﹪@爭議焦點分流
庭審和裁判文書說理，圍繞爭點進行，可以促進庭審和裁判文書制作的質(zhì)效。在庭前會議階段固定了有爭議的事實和證據(jù)后，庭審就可以依次圍繞有爭議的證據(jù)、事實和法律適用等焦點問題進行，從而提高當(dāng)庭認證水平和當(dāng)庭宣判率。裁判文書說理圍繞爭議焦點展開，既增強說理的邏輯性和針對性，又提高裁判的正當(dāng)性和可接受性。疑難復(fù)雜案件，強化說理；當(dāng)庭宣判的案件，適當(dāng)簡化說理；當(dāng)庭即時履行的民事案件，經(jīng)征得各方當(dāng)事人同意，也可以在法庭筆錄中記錄相關(guān)情況后不再出具裁判文書。從四級法院職能的不同定位出發(fā)，二審和再審圍繞爭議焦點進行審理和說理，避免與原審在庭審和裁判文書方面的不必要重復(fù)。
近年來，一些地方法院圍繞爭議焦點推進民事庭審方式和裁判文書改革，積累了寶貴經(jīng)驗。深圳法院為配合簡單民事案件的“門診式”或者“要素式”庭審，設(shè)計了令狀式、要素式、表格式裁判文書。湖南長沙縣法院推行“繁簡分流、事實分流、爭點分流”的“三分式”改革，庭前準(zhǔn)備程序讓爭議焦點脫穎而出，庭審重點解決爭議焦點，裁判文書對無爭議事實直接確認、對有爭議的事實認定或者法律適用問題詳細說理。
三、切實完善繁簡分流的保障機制
繁簡分流是一個系統(tǒng)工程，不僅需要通過構(gòu)建多層次的訴訟制度體系來優(yōu)化訴訟機制，而且需要深化其他司法改革舉措來完善配套保障機制，實現(xiàn)人、案、程序的有機銜接，最大限度提高司法生產(chǎn)力。
?。ㄒ唬┩七M法官員額制改革
“人少”并不完全是法官的總體數(shù)量少，而是在審判一線實際辦案的法官數(shù)量少，尤其是在案件數(shù)量多的法院或部門實際辦案的法官數(shù)量少。推進法官員額制改革就是要克服上述弊端。
一是“盤活存量”。讓優(yōu)秀人才充實到審判一線，凡有審判職務(wù)的人員原則上均應(yīng)參與辦案，入額法官必須到審判一線辦案。院庭長要帶頭辦案，尤其是庭領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)成為辦案的中堅力量，帶頭承辦重大敏感、疑難復(fù)雜和新類型案件，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)和模范帶頭作用。改革試點法院的實踐證明，員額制改革充實增強了一線辦案的力量。
二是“以案定員”。做好員額基數(shù)的測算工作，員額分配向基層法院傾斜，向辦案任務(wù)重的部門傾斜。員額比例和數(shù)量可以根據(jù)案件數(shù)量情況在不同審級和地域法院之間合理調(diào)控。各地高級法院對轄區(qū)內(nèi)法官員額進行動態(tài)管理，必要時進行統(tǒng)一調(diào)配。
（二）落實司法責(zé)任制改革
法官是辦案主體，繁簡分流需要落實司法責(zé)任制改革要求，以“誰審理，誰裁判”提高審判效率，以“誰裁判，誰負責(zé)”倒逼審判質(zhì)量。
一是“放權(quán)”。要大力推進扁平化管理，進一步減少裁判文書審批環(huán)節(jié)，最大限度縮短辦案周期。裁判文書簽署機制改革后，獨任法官或者合議庭審判長可以自己簽署裁判文書，不再層層報批，當(dāng)庭宣判就有了堅實的制度保障。
二是“放心”。要進一步加強訴訟程序內(nèi)的監(jiān)督，實現(xiàn)訴訟權(quán)利對審判權(quán)力的制約。珠海橫琴新區(qū)法院試行類似案例辯論制度，推動疑難復(fù)雜案件裁判尺度的統(tǒng)一；深圳中院實施“標(biāo)準(zhǔn)化”辦案工程，累計發(fā)布裁判指引78個，典型案例115個，在一定程度上統(tǒng)一了裁判尺度。
?。ㄈ┯行p輕法官負擔(dān)
構(gòu)建“法官—法官助理—書記員”的審判團隊，把法官從繁瑣的程序性、事務(wù)性工作中解脫出來，專心于案件的審理和裁判，可以有效地減輕法官負擔(dān)。
一是“理清關(guān)系”。法官、法官助理、書記員協(xié)同辦案，只有分工清晰，彼此配合，才能真正形成合力。江蘇法院將同一案件工作量細分為審判核心、重要和事務(wù)工作，分別對應(yīng)法官、法官助理和書記員的工作量，以此為基礎(chǔ)測算法官與法官助理、書記員配比，同時增加審判輔助人員的配置，有效減少員額法官40%的工作量。
二是“集中管理”。在訴訟服務(wù)中心、司法輔助中心、審判業(yè)務(wù)部門等安排專門的審判輔助人員集中負責(zé)送達、保全等審判輔助事務(wù)，從而加強審判輔助事務(wù)的集約化和專業(yè)化。
?。ㄋ模娀k案激勵措施
目前，法官辦案缺乏足夠的激勵措施，辦好案、多辦案的動力不足。要完善法院工作人員的業(yè)績評價制度，全面、科學(xué)評價辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率和效果，宜將審判效率、庭審和裁判文書質(zhì)量等裁判相關(guān)事務(wù)作為法官業(yè)績評價的重要內(nèi)容，將參與審判輔助事務(wù)的案件數(shù)量作為審判輔助人員業(yè)績評價的重要內(nèi)容，從而形成“爭辦案、多辦案、快辦案、辦好案”的激勵機制。
一是“精神鼓勵”。以辦案任務(wù)完成情況作為表彰先進法院的基礎(chǔ)性指標(biāo)，作為評價法院領(lǐng)導(dǎo)、辦案部門、辦案團隊和法官個人的關(guān)鍵性指標(biāo)，并與晉職晉級、表彰獎勵、培訓(xùn)交流等緊密掛鉤。
二是“物質(zhì)獎勵”。建立與工作職責(zé)、實績和貢獻緊密聯(lián)系的工資分配機制，加大對一線辦案人員的工資政策傾斜力度，鼓勵優(yōu)秀人員向一線辦案崗位流動。貴州遵義匯川法院堅持辦案補貼向辦案人員傾斜，并將辦案補貼的20%設(shè)定為浮動區(qū)間，辦理案件質(zhì)量高、效率好的人員可以多享受辦案補貼。
四、科學(xué)把握繁簡分流的發(fā)展方向
習(xí)近平總書記指出，“改革開放只有進行時沒有完成時”。繁簡分流也將是一項長期工作，必須在司法改革過程中科學(xué)把握其發(fā)展方向。
（一）借鑒域外經(jīng)驗做法
為了應(yīng)對不斷增長的案件數(shù)量，世界各國根據(jù)各自情況，在完善訴訟程序和優(yōu)化資源配置方面都形成了許多值得借鑒的經(jīng)驗做法。
一是訴訟程序的完善。具體包括：大量適用非訴程序，例如，德國適用督促程序化解大量糾紛。充分運用審前程序。例如，美國有70%以上的案件在證據(jù)開示之后通過和解或者審前處置得以解決。建立多層次訴訟制度體系，例如，英國民事訴訟程序按照不同標(biāo)的額分設(shè)小額程序、快速程序和多軌程序，且各自的具體審理規(guī)則和周期不相同，等等。
二是司法資源配置的優(yōu)化。具體包括：設(shè)置流動法官制度。例如，意大利的一些上訴法院建立了法官特遣組，若地方法院出現(xiàn)人員缺乏，如休產(chǎn)假等特殊情況，上訴法院院長就可派遣這些法官下去幫助辦案。擴大獨任制范圍。例如，意大利增加獨任審判的數(shù)量，部分代替三人合議庭。推行專業(yè)化審判。普通法院除設(shè)刑庭、民庭以外，還設(shè)家事、少年、勞動、社會保險等法庭，鼓勵非專業(yè)化法院中的法官實現(xiàn)自身的專業(yè)化，等等。
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繁簡分流是一個開放性課題，最高人民法院在加強頂層設(shè)計的同時，允許和鼓勵地方各級人民法院積極發(fā)揚首創(chuàng)精神，緊密結(jié)合本地實際，不斷探索符合司法規(guī)律的新舉措。
一是細化繁簡分流標(biāo)準(zhǔn)。三大訴訟法及其司法解釋對簡單案件的屬性都有相關(guān)規(guī)定，但在具體審判過程中，案件的繁與簡需要結(jié)合當(dāng)?shù)胤ㄖ嗡健⒎ü俎k案能力、案件類型、送達難易程度、相似案件裁判規(guī)則完備程度等諸多因素，根據(jù)具體情況進行具體判斷。
二是完善繁簡分流規(guī)則。正如看病“小病門診、大病住院”，簡單案件宜由簡案審判組織快速審結(jié)，復(fù)雜案件宜由難案審判組織精研細判。但是，“誰來分”“怎么分”卻不宜“一刀切”。簡案與繁案的分流究竟是由立案庭來決定，或者由審判業(yè)務(wù)庭來決定，或者由合議庭來決定；簡案審判組織究竟是人民法庭，或者速裁團隊，或者專門合議庭；分流不當(dāng)?shù)陌讣怯稍瓉韺徟薪M織繼續(xù)審理，或者由其他審判組織轉(zhuǎn)辦，或者區(qū)分情形決定是否轉(zhuǎn)辦，均應(yīng)當(dāng)因地制宜，由地方法院科學(xué)制定具體規(guī)定。
三是創(chuàng)新繁簡分流舉措。不少地方法院都推行集中時間審理簡單案件的做法。例如，浙江杭州蕭山法院采取了“多案連審”“多案同審”“一庭多審”等審理機制，對相同類型的簡單民事案件或者刑事案件進行合并審理，簡化庭審環(huán)節(jié)，加快庭審節(jié)奏，提高訴訟效率。
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周強院長多次強調(diào)，“司法改革和信息化建設(shè)是人民司法事業(yè)發(fā)展的車之兩輪、鳥之兩翼”。以信息化助推司法改革已是當(dāng)今世界大勢所趨。當(dāng)下，大力推進人民法院的信息化建設(shè)3.0版本，是助推繁簡分流的加速劑。
一是推進科技法庭建設(shè)。健全遠程審判系統(tǒng)，實現(xiàn)法院、檢察院、看守所、獄內(nèi)法庭等不同系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通，推廣遠程視頻方式開庭。使用視聽傳輸技術(shù)或者同步視頻作證室，為證人出庭作證創(chuàng)造條件。積極開發(fā)利用庭審智能語音識別技術(shù)，探索使用庭審錄音錄像簡化或者替代書記員法庭記錄，減輕審判輔助人員工作負擔(dān)。
二是實現(xiàn)智能化辦案。引導(dǎo)當(dāng)事人、律師等提交電子訴訟材料，實現(xiàn)案件辦理全程網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，推動實現(xiàn)訴訟檔案電子化。鼓勵建立電子法院、網(wǎng)上法庭，擴大適用電子督促程序。利用傳真號、電子信箱、微信號等進行電子送達，通過中國審判流程信息公開網(wǎng)建立全國法院統(tǒng)一的電子送達平臺。有效利用“法信”等審判輔助系統(tǒng)，實現(xiàn)典型案例、裁判文書、法律觀點等審判信息的智能檢索、推送，為法官提供智能化服務(wù)。
三是加強審判管理信息化建設(shè)。深度挖掘和充分運用司法大數(shù)據(jù)，利用豐富的案件信息資源，不斷深化對轄區(qū)法院不同審判業(yè)務(wù)類型的法官人數(shù)、人均結(jié)案數(shù)、結(jié)案方式及平均審理時間等數(shù)據(jù)變化的動態(tài)分析，準(zhǔn)確把握審判工作運行態(tài)勢，合理分配審判資源，全面評價工作業(yè)績。
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從根本上說，繁簡分流有賴于法律的修改和完善。推進繁簡分流，既需要立法鞏固繁簡分流的改革成果，又需要對制約繁簡分流的法律缺陷進行修法彌補。
一是通過立法鞏固繁簡分流改革成果。刑事案件速裁程序試點工作效果良好，可以在未來刑事訴訟法修改時作出正式規(guī)定；家事審判方式改革試點工作穩(wěn)妥推進，未來民事訴訟法修改時可以設(shè)立專門的家事審判程序；庭審方式改革、裁判文書改革等方面的成熟做法可以體現(xiàn)到三大訴訟中；法官員額制、司法責(zé)任制等其他相關(guān)改革舉措應(yīng)當(dāng)在法官法、人民法院組織法修改時予以吸收，等等。
二是通過修改法律克服不利于繁簡分流的障礙。訴訟費用對繁簡分流具有杠桿作用，有必要盡快修改《訴訟費用交納辦法》；民事訴訟法中增設(shè)非訟程序、修改行政訴訟法規(guī)定的簡易程序?qū)徖砥谙?，改變獨任制與簡易程序的簡單對應(yīng)關(guān)系，擴大獨任制審理的適用范圍，等等，更能從根本上促進案件繁簡分流。
正如習(xí)近平總書記所強調(diào)的，“要準(zhǔn)確把握改革內(nèi)在聯(lián)系，提高改革系統(tǒng)集成能力”?！兑庖姟返某雠_，為全面深入推進符合司法規(guī)律的繁簡分流改革提供了政策依據(jù)，各地法院要認真貫徹，積極探索，系統(tǒng)推進，為人民群眾的合法權(quán)益提供強有力的司法保障。
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