民訴法修正案草案引爭(zhēng)議：民間組織或失公益訴訟資格
來 源：新京報(bào)發(fā)表日期：2012-08-28
【點(diǎn)睛】
民事訴訟法修正案草案中新增“公益訴訟”條款被視為亮點(diǎn)。
但這一條款卻讓一些正在進(jìn)行公益訴訟的環(huán)保組織焦慮。他們認(rèn)為，表述中對(duì)訴訟主體限制過多。
但在立法人士看來，能將“公益訴訟”列入《民事訴訟法》修正案草案，是在各方博弈之下體現(xiàn)共識(shí)之舉，“先把制度建立起來，也是一種進(jìn)步”。
誰能提起公益訴訟已成焦點(diǎn)。
草根組織的焦慮
8月16日，北京“自然之友”和重慶“綠色志愿者聯(lián)合會(huì)”同時(shí)發(fā)布致全國(guó)人大常委會(huì)的公開信。
公開信表明了兩家組織的焦慮、不安、困惑和期盼。
兩家公益組織針對(duì)云南曲靖鉻渣污染公益訴訟，已被云南地方環(huán)保法庭立案，這被認(rèn)為是草根組織提起公益訴訟并被立案的“破冰之舉”。
但本周將再次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的《民事訴訟法》修正案草案規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。”
公益訴訟針對(duì)侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為提出訴訟，被告若敗訴，賠償金將歸國(guó)家而非個(gè)人。草案規(guī)定，具有原告主體資格的是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”。
該條文主要對(duì)公益訴訟的兩個(gè)核心問題進(jìn)行定義：可以進(jìn)行什么類型的公益訴訟，以及誰可以來打這場(chǎng)官司。
后者引發(fā)爭(zhēng)議。
“空歡喜一場(chǎng)！”自然之友副總干事常成評(píng)價(jià)。“正因這種詞語限定，讓在云南、貴州提起公益訴訟的環(huán)保組織以后無法再提。”
在我國(guó)，三個(gè)類別的公益社會(huì)組織可在民政部門注冊(cè)：即社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位（簡(jiǎn)稱“民非”）和基金會(huì)。
據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，至2011年，中國(guó)目前在民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體達(dá)25.5萬家，生態(tài)環(huán)境類的有6999家，民辦非企業(yè)單位共20.4萬家，生態(tài)環(huán)境類的有846家。
常成說，目前，大量民間公益組織即使能在民政部門注冊(cè)成功，大部分也是“民非”身份。上述規(guī)模較大的環(huán)保組織“自然之友”，以及知名的“達(dá)爾問自然求知社”、“綠家園”等均是“民非”。
“如果民事訴訟法修正案草案中，對(duì)訴訟主體所規(guī)定的‘社會(huì)團(tuán)體’是狹義的依據(jù)社團(tuán)登記管理?xiàng)l例的定義，那大批的民非組織都將被排除在公益訴訟之外。”常成表示憂慮。
被刪除的“組織”
肖建國(guó)全程參與了民訴法修正案的制訂和研討，并承擔(dān)人大法工委關(guān)于公益訴訟條款的地方調(diào)研。
在這位全國(guó)人大代表、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授看來，根據(jù)目前的法律解釋，因“社會(huì)團(tuán)體”的定義，很多民間環(huán)保組織暫未包括在公益訴訟主體內(nèi)。
這一定義的背后，是各方妥協(xié)的結(jié)果。肖建國(guó)說。
肖建國(guó)贊同將訴訟主體范圍擴(kuò)大，甚至可以將個(gè)人納入其中。他曾提出建議，認(rèn)為原告資格可以進(jìn)一步細(xì)化，可以通過對(duì)社會(huì)組織的規(guī)模、經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)費(fèi)等條件進(jìn)行限制以進(jìn)行管理。
事實(shí)上，在進(jìn)行民訴法修正案第一稿論證時(shí)，曾將符合法律規(guī)定的“社會(huì)團(tuán)體、組織”納入法律主體，但針對(duì)“組織”表述，產(chǎn)生了討論。
有關(guān)公益訴訟的立法過程，人大法工委、人大環(huán)資委、最高法、最高檢、環(huán)保部、海洋局、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、農(nóng)業(yè)部、工商總局、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等多個(gè)主體都參與了討論。
“大家有一個(gè)基本共識(shí)，公益訴訟條款一定要寫進(jìn)去，要不然地方探索就沒有任何法律依據(jù)。”肖建國(guó)說。
但他回憶，法工委希望把“組織”確立為公益訴訟主體，作為修正案的亮點(diǎn)，但在征求各方意見時(shí)出現(xiàn)了不同聲音。
參與云南鉻渣污染公益訴訟的律師夏軍感到，有些地方官員認(rèn)為（環(huán)境）問題行政執(zhí)法就能解決，不需要公益訴訟。
肖建國(guó)表示，“此時(shí)爭(zhēng)議越大的條款通過的可能性越小，因?yàn)閾?dān)心條款可能從根本上撤銷，那只能求同存異，把條款列的相對(duì)模糊，今后再進(jìn)一步擴(kuò)大，這至少把共識(shí)確保了下來。”
高成本的公益訴訟
另一種存在的擔(dān)心是，一旦訴訟主體過度放開，會(huì)導(dǎo)致“濫訴”、公益訴訟“井噴”等失控現(xiàn)象。
有參與立法的專家說，立法者的考慮是，如果社會(huì)組織能力不夠，敗訴過多，會(huì)對(duì)新生的公益訴訟產(chǎn)生負(fù)面影響，要打贏官司，則對(duì)社會(huì)組織從人力到財(cái)力，從律師到法律專家等各方面資源都提出了很高的要求。
肖建國(guó)也擔(dān)憂，如果原告主體設(shè)定過大，公益組織提出訴訟后若不能善始善終，可能出現(xiàn)案件“爛尾”。“立法者要考慮盡量能夠保護(hù)公共利益，高質(zhì)量地進(jìn)行訴訟，盡量勝訴，而不是某個(gè)社會(huì)組織的聲譽(yù)和影響”，“從現(xiàn)在的很多社會(huì)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，可能一場(chǎng)官司就可以把一個(gè)NGO拖垮”。
從云南曲靖鉻渣污染案來看，自然之友付出了巨大的精力和成本。
從北京到云南，一人來回的機(jī)票是4000元，每次去包括當(dāng)事人代表和4名律師，每年要來回幾次。機(jī)票外，還有吃住、取樣、檢測(cè)，開銷等費(fèi)用。
而目前要打一場(chǎng)公益訴訟，最大難點(diǎn)在于鑒定費(fèi)用。聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境評(píng)估鑒定，報(bào)價(jià)從幾十萬到幾百萬不等，但“很多草根組織，一年的預(yù)算也只有幾十萬元”。
在取證過程中，他們?cè)馐芰穗y以想象的艱難。
組織成員們?cè)谠V訟前曾想和企業(yè)溝通，雖然法人代表很爽快地答應(yīng)了，但他本人卻一直稱沒時(shí)間見面。
后來，工作人員決定實(shí)地走訪鉻渣堆放地，但遭遇企業(yè)保安的攔截還搶走了調(diào)查人員的相機(jī)和錄音筆。最終，經(jīng)過警方的協(xié)調(diào)志愿者們拿回相機(jī)和錄音筆后，才發(fā)現(xiàn)照片和錄音都已被刪除。
云南省被公認(rèn)在環(huán)保法庭領(lǐng)域走在前面，云南省高院法官沈競(jìng)舟說，公益訴訟是一個(gè)系統(tǒng)性的高難度工程，“不是說，臭氣進(jìn)我家了，就可以打環(huán)境性的公益訴訟，一條河被污染了，大氣被污染了，造成了整個(gè)公共利益的損害，這才適合環(huán)境公益訴訟，但這就需要從舉證到鑒定、評(píng)估、前期行政執(zhí)法等一套完善的制度設(shè)計(jì)，必須有專業(yè)從事環(huán)保、訴訟能力的律師和社會(huì)團(tuán)體才能打官司。”
目前，云南鉻渣案也因巨額鑒定費(fèi)用停滯不前。夏軍透露，對(duì)鉻渣擴(kuò)散范圍進(jìn)行生態(tài)損害鑒定報(bào)價(jià)高達(dá)700萬。
但夏軍認(rèn)為，不能因?yàn)椴莞h(huán)保組織能力不夠就從法律上限定，資金的問題民間可以通過募捐等方式解決，環(huán)保組織也只有在法律上給予成長(zhǎng)的土壤，能力才會(huì)越來越強(qiáng)。
環(huán)保法公益訴訟缺失
過去五年，雖無上位法規(guī)定，但地方上已陸續(xù)受理了多起環(huán)境公益訴訟案，訴訟主力是環(huán)保部下屬的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，“戰(zhàn)場(chǎng)”是貴州、云南、江蘇、海南和重慶的地方環(huán)保法庭。
這些地方，對(duì)公益訴訟原告資格做了擴(kuò)大化的規(guī)定，允許社會(huì)組織甚至個(gè)人都可以成為原告。
作為注冊(cè)社團(tuán)，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)目前每年能處理10起左右環(huán)境公益訴訟。
督查訴訟部部長(zhǎng)馬勇預(yù)計(jì)，民事訴訟法確定社團(tuán)公益訴訟主體后，公益訴訟可從5個(gè)省市的環(huán)保法庭擴(kuò)展到全國(guó)，其每年可做的案件可以翻倍。
但在很多牽扯到大企業(yè)利益的問題上，夏軍依然擔(dān)心，具備官方背景的社團(tuán)的勇氣可能不及草根環(huán)保組織。“國(guó)家不用當(dāng)原告，只要給政策就行了”。
但更關(guān)鍵的是，民訴法是程序法，要從根本上解決訴訟法實(shí)體問題，必須通過實(shí)體法解決。
根據(jù)《民事訴訟法》修正案草案規(guī)定，能提起公益訴訟的主體是“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”。
但什么是“法律規(guī)定”的“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”依然無解。
目前，被公益組織廣泛引用的《社會(huì)團(tuán)體管理登記條例》是國(guó)務(wù)院令，而“法律規(guī)定”應(yīng)指“實(shí)體法”——在環(huán)保領(lǐng)域即《環(huán)境保護(hù)法》。
但《環(huán)境保護(hù)法》中，仍沒規(guī)定環(huán)境公益訴訟的主體和類型。
有律師擔(dān)心，若《民事訴訟法》修正案草案獲得通過，在司法解釋出臺(tái)前，甚至?xí)簳r(shí)可能出現(xiàn)法官以無法律認(rèn)定訴訟主體為由，拒絕社團(tuán)提起公益訴訟的現(xiàn)象。
對(duì)此，沈競(jìng)舟將希望寄托于司法解釋。
他說，不僅是《環(huán)境保護(hù)法》，即使是《海洋環(huán)境保護(hù)法》，因?yàn)橹辉S可“海洋環(huán)境監(jiān)管部門”提起公益訴訟，也與民訴法修正案草案產(chǎn)生了沖突，在這種情況下，如果民訴法修正案獲得通過，其他舊法也要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
“如果《民事訴訟法》修正案可以通過，允許全國(guó)各地的法院可以審理環(huán)境公益訴訟，新的案例會(huì)在各地出現(xiàn)，成為案件訴訟的常態(tài)，而不僅僅是環(huán)保法庭的特例，這是它最大的意義所在，也是我們努力這么多年的目的。”沈競(jìng)舟說。
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