法定機(jī)構(gòu)：企業(yè)化的政府
來 源：未知發(fā)表日期：2011-09-13
2011年1月，中國內(nèi)地首個(gè)法定機(jī)構(gòu)——前海管理局在深圳成立。這標(biāo)志著中國的機(jī)構(gòu)改革邁出了革命性的一步。被譽(yù)為“特區(qū)中的特區(qū)”的前海規(guī)劃區(qū)2010年8月正式獲得國務(wù)院批復(fù)，面積15平方公里。這是迄今為止國家批準(zhǔn)的地域面積最小的區(qū)域規(guī)劃，而前海管理局注定要在這片小小的試驗(yàn)田里擔(dān)任改革尖兵的角色。
何以這么說?
因?yàn)榍昂９芾砭肿鳛槭讉€(gè)法定機(jī)構(gòu)，既非政府，也不同于普通的事業(yè)單位，而是實(shí)行企業(yè)化管理，但不以營利為目的的公共機(jī)構(gòu)，而且它享有完整的區(qū)域管理權(quán)限。前海管理局局長鄭宏杰曾這樣描述其職能：“是企業(yè)化的政府，但不是政府的企業(yè)。”
前海管理局的誕生，其實(shí)就是借鑒中國香港、新加坡公共服務(wù)管理的產(chǎn)物。在筆者看來，法定機(jī)構(gòu)代表了中國事業(yè)單位改革的一種方向。它的誕生，不是太早，而是太遲了。
二政府+類事業(yè)單位
何為法定機(jī)構(gòu)?
要談法定機(jī)構(gòu)，必須要先介紹新加坡的政府機(jī)構(gòu)。
與中國有國務(wù)院、省(直轄市、自治區(qū))、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級政權(quán)不一樣，撮爾之國的新加坡只有一級政權(quán)，行政事務(wù)由中央政府“一竿子抓到底”。
直接向總理負(fù)責(zé)的有總理公署(相當(dāng)于國務(wù)院辦公廳)，內(nèi)閣則包括國防部、外交部、財(cái)政部、內(nèi)政部、交通部、律政部、人力部、教育部、國家發(fā)展部、貿(mào)易及工業(yè)部、環(huán)境及水資源部，以及新聞、通訊及藝術(shù)部，社會發(fā)展、青年及體育部共14個(gè)部門。
這14個(gè)部門負(fù)責(zé)整個(gè)國家的運(yùn)作和管理，是整個(gè)政府的核心。
14個(gè)部門干嗎呢?他們主要負(fù)責(zé)制定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策和總體規(guī)劃。誰來實(shí)施這些規(guī)劃和政策?這時(shí)候就是法定機(jī)構(gòu)出面了。
這14個(gè)部門中，除了國防部和外交部，其他部門均有數(shù)個(gè)法定機(jī)構(gòu)來落實(shí)其政策和規(guī)劃。比如，貿(mào)易及工業(yè)部下面有經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、貿(mào)易發(fā)展局、公用事業(yè)局、旅游促進(jìn)局、裕廊鎮(zhèn)管理局等法定機(jī)構(gòu)。筆者曾參觀過新加坡的陸路交通管理局、海事及港務(wù)管理局、裕廊鎮(zhèn)管理局等法定機(jī)構(gòu)，對其種種精細(xì)化的管理嘆為觀止。
一言以概之，法定機(jī)構(gòu)是新加坡政府政策的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。需要注意的是，所有法定機(jī)構(gòu)都是依據(jù)國會專門法律成立，管理公共事務(wù)或提供公共服務(wù)的半官方半企業(yè)機(jī)構(gòu)。這些法定機(jī)構(gòu)兼具企業(yè)經(jīng)營和政府行業(yè)管理職能。它具有一定的獨(dú)立性，實(shí)行企業(yè)化管理，運(yùn)作比政府部門更有彈性。
概括起來，法定機(jī)構(gòu)主要有四種功能：一是幫助提升國家經(jīng)濟(jì)活動，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展局和貿(mào)易發(fā)展局;二是提供民生服務(wù)，比如建屋發(fā)展局、中央公積金局和公用事業(yè)局;三是提供基本設(shè)施服務(wù)，比如民航局、海事及港務(wù)管理局;四是執(zhí)行管制任務(wù)，比如大名鼎鼎的金融管理局，甚至新加坡的稅務(wù)局也是法定機(jī)構(gòu)。
如果非要比較，法定機(jī)構(gòu)有點(diǎn)類似我們的事業(yè)單位，但是重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過事業(yè)單位。法定機(jī)構(gòu)比事業(yè)單位有權(quán)，也更有執(zhí)行力。它是一種半政府半企業(yè)的機(jī)構(gòu)。它有點(diǎn)像我們所說的“二政府”，不過是“企業(yè)化的政府”，但不是“政府的企業(yè)”。
雇員不是公務(wù)員
新加坡目前從事公共部門服務(wù)的人員大約有12萬人，占總就業(yè)人口的5.2%。其中包括7.4萬名公務(wù)員(2010年)，其余的大約5萬人就是服務(wù)于法定機(jī)構(gòu)和政聯(lián)公司的工作人員，他們不算公務(wù)員。
14個(gè)部門制定政策以后，就由各法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)、專業(yè)實(shí)施，而政聯(lián)公司則按照市場化的原則進(jìn)行經(jīng)營。由于新加坡1986年就制定了公務(wù)員人數(shù)“零增長”政策，法定機(jī)構(gòu)適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷變化的政府職能的需要。在新加坡，早期有法定機(jī)構(gòu)91個(gè)，1986年逐漸私有化了一部分，目前還有62個(gè)，都不吃皇糧。
在這些法定機(jī)構(gòu)里，董事會主席是最高領(lǐng)導(dǎo)人員，由各個(gè)政府部門委任，對所屬部門負(fù)責(zé)。法定機(jī)構(gòu)具有法人資格，擁有很大的自主權(quán)——包括自主用錢和自主用人。
以新加坡陸路交通管理局為例，它是一個(gè)管理全新加坡陸路交通系統(tǒng)的法定機(jī)構(gòu)。陸管局形式上屬于新加坡交通部，領(lǐng)導(dǎo)層由交通部長任命，但在部門內(nèi)處于半獨(dú)立的地位。它通過交通部長對國會負(fù)責(zé)，因此它受到政府和政黨的影響很小。陸管局與交通部的分工也很明確。交通部負(fù)責(zé)制定宏觀、全局和方向性的政策，而陸管局則負(fù)責(zé)制定并執(zhí)行具體細(xì)致的計(jì)劃。
法定機(jī)構(gòu)有何特點(diǎn)
法定機(jī)構(gòu)組織管理模式在中國香港和新加坡已實(shí)行了數(shù)十年，并且運(yùn)作狀況良好。那么，它有哪些特點(diǎn)呢?
深圳社科院法制研究所副所長曾歸納以下幾點(diǎn)，筆者認(rèn)為概括得很到位：
第一，機(jī)構(gòu)法定。法定機(jī)構(gòu)是根據(jù)專門的機(jī)構(gòu)法律成立的機(jī)構(gòu)，每個(gè)法定機(jī)構(gòu)都有一個(gè)專門的法律，規(guī)定該機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)、經(jīng)費(fèi)來源等內(nèi)容。也就是說，法定機(jī)構(gòu)都是根據(jù)個(gè)別條例立法而成立并受有關(guān)機(jī)構(gòu)條例的監(jiān)管。
第二，政府資助。法定機(jī)構(gòu)的活動經(jīng)費(fèi)或者由政府全額資助，或者由政府出資成立，按商業(yè)化原則運(yùn)作，但收費(fèi)要嚴(yán)格核算成本。
第三，運(yùn)作獨(dú)立。由于機(jī)構(gòu)的法定化，保證了機(jī)構(gòu)的相對穩(wěn)定性和獨(dú)立性，受人為因素影響較小。作為半獨(dú)立、半官方組織，與政府部門相比較有較大的管理、人事聘用和財(cái)政自主權(quán)，依法自主辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，不受國家機(jī)關(guān)及其他機(jī)構(gòu)的干涉。
第四，企業(yè)管治。新加坡的法定機(jī)構(gòu)采取企業(yè)組織形式，實(shí)行企業(yè)管理方法，機(jī)構(gòu)內(nèi)部按董事會(或理事會)——總裁——工作人員的組織架構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作，自主聘人，按自負(fù)盈虧原則控制管理成本。
第五，公開透明。由于機(jī)構(gòu)的職責(zé)、運(yùn)作和監(jiān)督都有法律的明確規(guī)定，使機(jī)構(gòu)及其服務(wù)更具透明性。法定機(jī)構(gòu)必須向外問責(zé)，依法開展業(yè)務(wù)的情況應(yīng)當(dāng)向社會公開，接受社會的監(jiān)督。
第六，行使社會公共權(quán)力。法定機(jī)構(gòu)是政府架構(gòu)的一個(gè)重要組成部分，是公務(wù)員體系之外執(zhí)行公共事務(wù)和公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)?？傮w上看，法定機(jī)構(gòu)是從行政體制中剝離出來的但又不進(jìn)入市場的機(jī)構(gòu)，法定機(jī)構(gòu)行使的是政府權(quán)力之外的社會公共權(quán)力，是影響公共利益領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)。
當(dāng)下，中國的事業(yè)單位改革正在進(jìn)行最后的攻堅(jiān)，筆者希望政策制定者能多參考多借鑒新加坡、中國香港等地區(qū)的法定機(jī)構(gòu)機(jī)制。也許，新加坡法定機(jī)構(gòu)的今天，就是中國事業(yè)單位的明天。
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